Герценштейн Михаил Яковлевич - Кредит для земств и городов

Кредитъ для земствъ и городовъ *).

*) Русская Мысль, кн. VI.

III.

Въ предъидущихъ главахъ мы познакомили съ различными кредитными учрежденіями, являющимися на помощь общинамъ, когда послѣднія нуждаются въ кредитѣ и не могутъ выпускать самостоятельныхъ займовъ. Такъ какъ условія выдачи коммунальныхъ ссудъ значительно отличаются отъ условій, на основаніи которыхъ совершаются ипотечныя сдѣлки, то мы считаемъ полезнымъ познакомить съ правилами, которыми руководствуются банки при выдачѣ такого рода ссудъ, а также привести нѣкоторые образцы заключаемыхъ съ общинами договоровъ.

Въ Бельгіи правительство съ своей стороны приняло всѣ мѣры къ тому, чтобы упрочить коммунальный кредитъ, и въ цѣломъ рядѣ циркуляровъ министръ внутреннихъ дѣлъ предписываетъ губернаторамъ распространять среди общинъ спеціально для этого изданныя брошюры объ условіяхъ кредита въ банкѣ, даетъ указанія относительно документовъ, необходимыхъ для полученія ссуды, и разсылаетъ образцы, согласно которымъ должны быть составлены постановленія общинъ. Считая кредитъ не только полезнымъ, но во многихъ случаяхъ необходимымъ, министры финансовъ и внутреннихъ дѣдъ усердно пропагандируютъ это учрежденіе.

Вотъ образецъ постановленія, необходимаго для заключенія займа:

Въ виду невозможности покрыть издержки, необходимыя для (указывается цѣль займа), посредствомъ обыкновенныхъ доходовъ общинный совѣтъ постановляетъ произвести для общины заемъ при посредствѣ общества коммунальнаго кредита въ суммѣ (указывается сумма). Заемъ производится на основаніи устава и правилъ этого общества съ обязательствомъ для общины ежегодно уплачивать въ теченіе 66 лѣтъ не свыше пяти процентовъ на занятый капиталъ, выплачиваемыхъ по четвертямъ вперлдъ. Чтобы облегчить уплату взносовъ я сдѣлать полученіе ихъ болѣе удобнымъ, община предоставляетъ министру финансовъ производить эту уплату въ соотвѣтствующіе сроки въ кассу общества. Квитанціи общества возвращаются общинному сборщику податей вмѣсто наличныхъ денегъ, причитающихся общинѣ на ея долю въ общиннонъ фондѣ, созданномъ въ силу закона 18 іюля 1860 года. Общество коммунальнаго кредита при выдачѣ ссуды удерживаетъ пять процентовъ изъ суммы займа и взамѣнъ того записываетъ общину въ книги общества какъ собственника (указывается число акцій, въ зависимости отъ суммы) оплаченныхъ акцій по тысячѣ франковъ или купоновъ отъ акцій, оплаченныхъ по сто франковъ.

Настоящее постановленіе должно быть сообщено постоянной депутаціи провинціальнаго совѣта и утверждено королемъ, согласно ст. 76 п. 1 закона 30 марта 1836 г.

Для полученія ссуды въ Crédit foncier de France требуются слѣдующіе документы: копія постановленія, утверждающаго заемъ, и документа, подтверждающаго право на заключеніе займа (законъ, декретъ или постановленіе префекта); свидѣтельство муниципальнаго сборщика податей о суммѣ четырехъ главныхъ прямыхъ налоговъ и о раскладкѣ налога, введеннаго для уплаты займа; выпись ординарныхъ доходовъ е расходовъ общины по отчетамъ за послѣдніе три года; вѣдомость о долгахъ и бюджетъ текущаго года. Если, по разсмотрѣніи всѣхъ этихъ документовъ, совѣтъ банка постановляетъ выдать ссуду, онъ увѣдомляетъ объ этомъ мэра и заключаетъ съ нимъ договоръ. Вотъ текстъ нѣкоторыхъ статей договора:

Нижеподписавшіеся, управляющій Crédit foncier de France, анонимнаго общества, находящагося въ Парижѣ по улицѣ Капуциновъ 19, дѣйствующій отъ имени Crédit foncier въ силу полномочій, переданныхъ ему совѣтомъ управленія въ засѣданіи отъ такого-то числа съ одной стороны, у г-нъ мэръ общины дѣйствующій отъ имени этой общины въ силу постановленія муниципальнаго совѣта такого-то числа съ другой стороны, заключаютъ договоръ въ нижеслѣдующемъ: Crédit foncier ссужаетъ общинѣ уполномоченной на это (указанъ характеръ полномочія) тогда-то сумму въ франковъ. Эта сумма вносится въ Парижѣ въ государственное казначейство на счетъ общины въ сроки, которые будутъ указаны мэромъ съ предувѣдомленіемъ за дней и съ указаніемъ одного изъ нижеслѣдующихъ чиселъ мѣсяца: 5, 15 или 25 мѣсяца. Община выплачиваетъ свой долгъ Crédit foncier въ теченіе лѣтъ, начиная съ 31 посредствомъ взноса въ годъ суммы въ франковъ, выплачиваемыхъ по полугодіямъ -- 31 января и 31 іюля каждаго года. Въ эту сумму включаются, кромѣ погашенія, проценты въ размѣрѣ (указывается размѣръ процентовъ) въ годъ.

За суммы, уплачиваемыя до 31 января или 31 іюля, община платитъ (указывается размѣръ процентовъ, выплачиваемыхъ общиною за авансы) со дня выдачи ссуды до наступленія 31 января или 31 іюля, внося проценты къ наступленію полугодія.

Собственно говоря, уставы редактированы слишкомъ сжато, чтобы по нимъ можно было ознакомиться съ условіями, на которыхъ выдаются ссуды общинамъ. Даже такіе важные вопросы, какъ размѣръ процентовъ, взимаемыхъ на ростъ, или сроки, на которые выдаются ссуды, опредѣленъ въ уставахъ весьма немногихъ банковъ. Для ближайшаго ознакомленія съ интересовавшими меня вопросами необходимо было обратиться въ самимъ договорамъ, которые мнѣ не безъ труда удалось получить отъ нѣкоторыхъ банковъ.

Въ Германіи всего болѣе разработаны правила въ уставѣ Pfälzische Hypothekenbank. Подъ коммунальными ссудами разумѣются только тѣ ссуды, которыя выданы публичнымъ корпораціямъ, имѣющимъ право облагать своихъ членовъ налогами (§ 1). Испрашивающіе ссуды должны доказать, что они по закону имѣютъ право на заключеніе займовъ и обладаютъ средствами, необходимыми для покрытія процентовъ и погашенія по займу (§ 2). Для обезпеченія требованій, вытекающихъ изъ договора займа, банкъ можетъ поставить условіемъ залогъ и прямую передачу свободныхъ доходовъ, далѣе ипотеку надъ недвижимою собственностью корпорація, равно какъ и ограниченія въ правѣ распоряженія относительно ея продажи и обремененія долгами (§ 3). Насколько ссуды обезпечены ипотекою, банкъ можетъ выпускать закладные листы или коммунальныя облигаціи. Если нѣтъ ипотечнаго обезпеченія, банкъ выпускаетъ только облигаціи (§ 4). Община, получающая ссуду, несетъ всѣ расходы, возникающіе отъ заключенія займа, обезпеченія его, уплаты процентовъ и возврата его и вознаграждаетъ банкъ за убытки, происходящіе отъ невыполненія обязательствъ (§ 5).

У д-ра Гехта {Die Pfälzische Hypothekenbank in Ludwigshafen 1890, стр. 28, 30--32, 69.} мы встрѣчаемъ слѣдующія поясненія для коммунальныхъ займовъ.

Для ознакомленія съ финансовымъ состояніемъ общины необходимо представленіе перечня имущества и долговъ ея въ 31 декабря года, предшествующаго эайму; необходимы также свѣдѣнія о высотѣ налоговъ. До выдачи ссуды необходимо также представленіе надлежащаго доказательства, что постановленіе о заключеніи вайма согласно съ законами и что на него получено правительственное разрѣшеніе, если оно требуется по закону.

Въ уставахъ другихъ банковъ мы находимъ аналогичныя постановленія. Банки обыкновенно требуютъ, чтобы на полученіе ссуды послѣдовало разрѣшеніе властей; ссуды разрѣшаются лишь тѣмъ обществамъ и корпораціямъ, которыя могутъ облагать своихъ членовъ налогами, члены которыхъ не могутъ по своему желанію выйти изъ общества; общины должны указать, изъ какихъ источниковъ предполагается покрывать платежи. По представленіи этихъ документовъ, банки заключаютъ каждый разъ особый договоръ съ представителями общины, содержаніе котораго видоизмѣняется сообразно съ характеромъ обезпеченія, избраннаго банкомъ.

Извлеченіе изъ проспекта Preussische Central Bodenkredit Actiengesellschaft отъ мая 1892 г. ознакомитъ наглядно съ условіями выдачи такого рода ссудъ въ Германіи.

Ссуды безъ ипотечнаго обезпеченія провинціямъ, округамъ, городамъ, меліоративнымъ обществамъ и всякаго рода корпораціямъ выдаются наличными безъ всякой потери для реализація облигацій. Чтобы возвратить обществу его затраты я потерю по реализаціи облигацій, погашеніе начинаетъ производиться по прошествіи нѣсколькихъ лѣтъ послѣ выдачи ссудъ. Получая платежи въ выговоренномъ для роста и погашенія размѣрѣ и не производя погашенія въ теченіе нѣсколькихъ лѣтъ, общество имѣетъ возможность возвратить себѣ всѣ расходы и потерю на курсѣ. Ссуды выдаются на различные сроки, въ зависимости отъ которыхъ и устанавливается погашеніе; по сдѣлкамъ, заключеннымъ въ 1892 году, погашеніе начинается съ 1 января 1898 года. Съ возвышеніемъ курса коммунальныхъ облигацій погашеніе начинается раньше и ссуда погашается быстрѣе. Сверхъ роста, соотвѣтствующаго процентамъ, приносимымъ облигаціями (3 1/2%), и погашенія. измѣняющагося въ зависимости отъ срока, на который выдается ссуда (отъ 1/2 до 1 1/4 и больше), банкъ взимаетъ въ свою пользу ежегодно на покрытіе расходовъ 1/5%. Испрашивающая ссуду община или учрежденіе должны представить надлежащее доказательство-своей кредитоспособности; они должны представить обществу: 1) отчетъ о выполненіи росписи за послѣдній годъ; 2) бюджетъ текущаго года; 3) вѣдомость долговъ и имущества. Округа, города и общины должны указать количество населенія и размѣръ налоговъ, государственныхъ и мѣстныхъ. Нужно также указать, можетъ ли быть представлено ипотечное обезпеченіе.

Полученіе капитала чрезъ посредство общества имѣетъ преимущество передъ самостоятельнымъ выпускомъ займа въ виду того, что, при незначительности займа каждой отдѣльной общины, издержки по изготовленію облигацій, реализаціи ихъ, оплатѣ купоновъ и возобновленію купонныхъ листовъ значительно превышаютъ расходы, которые имѣетъ общество. Кромѣ того, весьма затруднительно разсчитывать на реализацію небольшихъ займовъ, выпускаемыхъ небольшими общинами. Вслѣдствіе этого, кредитъ чрезъ посредство общества обходится дешевле, чѣмъ при самостоятельномъ выпускѣ. Въ послѣднемъ случаѣ потеря при реализаціи и расходы были бы больше, чѣмъ премія, которую общество беретъ въ свою пользу сверхъ роста и погашенія.

Дѣйствительно, кредитъ для общинъ обходится въ этомъ банкѣ очень дешево, вслѣдствіе чего правительство "неоднократно въ общественныхъ интересахъ обращало вниманіе нуждающихся въ кредитѣ меліоративныхъ обществъ на это учрежденіе. Бредитъ въ этомъ акціонерномъ банкѣ обходится гораздо дешевле, чѣмъ въ прусскихъ государственныхъ Landeskultur-Rentenbanken; онъ обходится въ 3,61%, тогда какъ въ силезкомъ и познанскомъ банкахъ онъ обходится номинально въ 4,2%, въ дѣйствительности же еще нѣсколько дороже" {Walter Schiff, стр. 37--38.}.

Весьма понятно, почему кредитъ акціонернаго банка подчасъ оказывается дешевле самостоятельнаго займа. Если банку удается выпускать 3 1/2% облигаціи, а при выпускѣ самостоятельнаго займа пришлось бы выпустить 4% облигаціи по курсу, не превышающему курса 3 1/2% облигацій банка, то, безъ всякаго сомнѣнія, выгоднѣе произвести заемъ чрезъ посредство банка и выплачивать ему ежегодно 1/5%, чѣмъ выпускать самостоятельный заемъ, поглощающій на ростъ не на 1/5, а на цѣлую 1/2% больше.

Въ виду того, что въ этомъ центральномъ кредитномъ учрежденіи коммунальныя ссуды считаются совершенно нерискованными, оно удовлетворяется небольшою преміей въ 1/5%, тогда какъ при ипотечныхъ ссудахъ премія выше и ссуда обходится дороже. Письмомъ отъ 7 іюня сего года правленіе банка прямо удостовѣряетъ, что до сихъ поръ банкъ не терпѣлъ убытковъ отъ этой операціи и что, въ виду государственнаго контроля, которому въ Германіи подчинены и корпораціи, связанный съ нею рискъ весьма незначителенъ (Das Risico ist bei der Staatsaufsicht, der die im Art 2 No 3 unseres Statuts erwähnten Korporationen in Deutschland unterstehen, unserer Ansicht nach ein äusserst geringes. Verluste sind uns bisher nicht entstanden).

При полученіи ссуды община или корпорація выдаетъ банку освобои денное отъ оплаты гербовымъ сборомъ обязательство, въ которомъ перечислены остальные пункты договора.

Прусское центральное акціонерное общество земельнаго кредита въ Берлинѣ выдало общинѣ ссуду сто тысячъ марокъ наличными деньгами (для наглядности я беру конкретный примѣръ). Относительно этого капитала между кредиторомъ и должникомъ заключены слѣдующія условія:

1. Община обязуется выплачивать со срока 1 января 1892 г. ежегодно 4.950 марокъ, составляющихъ 4 19/20% процентовъ на нарицательный капиталъ, полугодовыми взносами по 2,475 марокъ. Платежи за первую половину года вносятся въ апрѣлѣ, за вторую половину -- въ октябрѣ въ кассу банка или назначенныя для этого банкомъ мѣста, съ отнесеніемъ расходовъ по пересылкѣ на счетъ должника.

2. Съ 1 января 1898 года, до котораго платежи засчитываются цѣликомъ въ проценты, изъ годоваго платежа въ 4 19/20%:

На погашеніе поступаетъ (1 1/4 % на капиталъ) -- 1,250 марокъ.

" ростъ " (3 1/2 ") " -- 3,500 "

" расходы по управлен. (1/5 ") " -- 200 "

Въ погашеніе поступаютъ также проценты на погашенную часть капитала, такъ что весь долгъ погашается въ 39 лѣтъ, начиная съ 1 января 1898 года, причемъ послѣдній полугодовой взносъ взимается въ меньшемъ размѣрѣ, чѣмъ предшествующіе.

3. Съ 1 января 1898 года, до котораго должнику не предоставлено право досрочнаго погашенія долга, ему разрѣшается съ предувѣдомленіемъ за годъ, заканчивающійся всегда въ концѣ сентября, вносить, кромѣ срочныхъ платежей, еще сверхсрочное погашеніе полностью и частями. При сверхсрочныхъ погашеніяхъ банкъ можетъ закруглять погашеніе на 1,000 марокъ въ ту идя другую сторону.

4. Если установленные въ договорѣ платежи не будутъ внесены въ теченіе шести мѣсяцевъ послѣ наступленія срока платежа, банкъ имѣетъ право потребовать въ видѣ исключенія возврата всего капитала съ трехмѣсячнымъ предувѣдомленіемъ. Въ другихъ случаяхъ банкъ не имѣетъ права требовать возврата капитала до срока.

Имѣющіеся у меня договоры и обязательства другихъ германскихъ банковъ мало отличаются отъ вышеприведеннаго. За недостаткомъ мѣста я не буду приводить другихъ образцовъ договоровъ и полученныхъ отъ правленій банковъ писемъ, въ которыхъ высказанъ взглядъ ихъ на эту операцію. Въ этомъ отношеніи всѣ они сходятся въ томъ, что ссуды общинамъ и корпораціямъ безъ ипотечнаго обезпеченія на столько же обезпечены, какъ ссуды, выдаваемыя частнымъ лицамъ подъ галопъ недвижимой собственности.

Въ Австріи наибольшее развитіе получила эта операція въ Allgemeine Oestenreichische Boden-Credit-Anstalt (основано въ 1865 году). Къ началу прошлаго года банкъ выдалъ общинамъ подъ залогъ недвижимости и налоговъ (gegen Verpfandung тои Realitäten nnd Umlagen) 71.592,310 гульденовъ, гораздо больше, чѣмъ всѣ земельные банки въ Германіи, вмѣстѣ взятые. Я позволю себѣ поэтому привести общій взглядъ на коммунальныя ссуды, высказанный самимъ банкомъ на основаніи продолжительнаго опыта въ письмѣ отъ 10 іюня на No 378: "По уставу мы имѣемъ право выдавать ссуды общинамъ, имѣющимъ по закону и вслѣдствіе законнымъ оврагомъ полученнаго разрѣшенія право заключать займы съ ипотечнымъ обезпеченіемъ или безъ ипотечнаго обезпеченія съ уплатой процентовъ и капитала посредствомъ налоговъ (gegen Deckung ihrer Verzinsung und Rückzahlung mittelst Umlagen auf die Stenern). Когда приходится вступать въ сдѣлку не съ большими общинами, представляющими сами по себѣ полную гарантію, мы налагаемъ запрещеніе на принадлежащее общинѣ недвижимое имущество, чтобы обезпечить себѣ старшинство предъ другой, позже заключенными въ другомъ мѣстѣ займами. Во всѣхъ случаяхъ мы сохраняемъ за собою право пользоваться статьей 88 нашего устава для полученія условленныхъ срочныхъ платежей по займу. Если община къ сроку не уплачиваетъ капитала или процентовъ по займу, намъ даровано право заставить ее произвести требуемую уплату посредствомъ законныхъ принудительныхъ мѣръ, существующихъ для взиманія прямыхъ налоговъ (die schuldige Zahlung mittelst der für die Einhebung der Umlagen auf die directen Steuern bestehenden gesetzlichen Zwangsmittel einbringen zu lassen). Такъ какъ, кромѣ того, выдача такихъ ссудъ производятся лишь по основательномъ обсужденіи платежныхъ силъ общины, то мы до сихъ поръ не терпѣли убытковъ по этой отрасли нашей дѣятельности. Думаемъ, что мы приняли всѣ предосторожности къ тому, чтобы и въ будущемъ избавить себя отъ такихъ убытковъ".

Договоры, заключаемые этимъ банкомъ съ общинами, гораздо тщательнѣе разработаны, чѣмъ договоры, образцы которыхъ мы выше привели. Предоставленное банку преимущество примѣнять къ неисправнымъ должникамъ тѣ же мѣры, какія примѣняются въ случаѣ неуплаты налоговъ, равносильно отождествленію платежей прямымъ налогамъ; конечно, оно можетъ быть допущено лишь при существованіи самаго тщательнаго контроля надъ общинами и при значительныхъ ограниченіяхъ въ правѣ заключать займы.

Замѣчательно, что банкъ сохраняетъ за собою это право по отношенію къ общинамъ какъ при выдачѣ ссудъ безъ ипотечнаго обезпеченія, такъ и при ссудахъ съ залогомъ недвижимаго имущества. Договоры слишкомъ пространны, чтобы я могъ привести ихъ цѣликомъ; приведу нѣкоторыя статьи.

По ст. 3 договора община обязуется заботиться о томъ, чтобы при составленіи росписи на будущій годъ необходимыя для уплаты по займу деньги были своевременно обезпечены и чтобы банку ежегодно до истеченія января была представляема утвержденная роспись. По ст. 4 община по требованію банка должна представить доказательство, что ею внесенные платежи по другимъ долгамъ, а по ст. 8 банкъ можетъ примѣнить предоставленное ему по ст. 88 устава право не только для полученія срочнаго платежа, но и для досрочнаго погашенія всего долга. Этотъ договоръ представляетъ вообще значительный интересъ еще и потому, что въ немъ мы наталкиваемся на одновременное существованіе спеціальной ипотеки съ общимъ обезпеченіемъ, какой представляютъ платежныя силы населенія. Къ сожалѣнію, я не имѣю теперь возможности за недостаткомъ мѣста подвергнуть различные виды договоровъ болѣе тщательному разсмотрѣнію.

Не слѣдуетъ, впрочемъ, думать, что широкое развитіе кредита въ западно-европейскихъ странахъ объясняется существованіемъ безграничнаго права заключать займы безъ разрѣшенія правительственной власти. Въ принципѣ государственная власть при самомъ широкомъ самоуправленіи сохраняетъ за собою право контролировать финансовое состояніе общинъ и предупреждать ихъ задолженность. Различіе заключается только въ конкретныхъ постановленіяхъ, ограничивающихъ право заключать займы, въ принципѣ же самостоятельность общинъ въ этомъ дѣлѣ не встрѣчаетъ нигдѣ признанія. Въ Англіи мы встрѣчаемъ цѣлый рядъ ограниченій въ зависимости отъ размѣра долга, отъ срока займа, отъ цѣли, для которой онъ производится, и отъ самой его формы; соотвѣтственно съ этимъ установлены различныя ограниченія. Совѣтъ графства можетъ производить займы лишь съ согласія Local Government Board; если же сумма долговъ превышаетъ десятую часть подлежащей обложенію со стороны графства собственности, требуется утвержденіе парламента {Henry Hobhouse and Е. L. Fanshawe: "Handbook to the local govemmen Act". 1888, стр. 119--123, XIX.}. Разрѣшеніе можетъ быть получено также отъ другихъ центральныхъ органовъ, какъ Education Board, или же въ формѣ спеціальныхъ актовъ парламента. Если же заемъ дѣлается изъ государственныхъ средствъ, ходатайство подлежитъ предварительному утвержденію со стороны public work loan commissioners.

Во Франціи общинные совѣты могутъ самостоятельно заключать займы, если проценты и погашеніе долга можетъ быть произведено изъ дополнительнаго налога въ теченіе пяти лѣтъ въ размѣрѣ, дозволенномъ общинамъ безъ разрѣшенія высшихъ властей, или если уплата долга можетъ быть произведена изъ ординарныхъ доходовъ; въ послѣднемъ случаѣ срокъ займа не долженъ превышать 30 лѣтъ. Въ другихъ случаяхъ, въ зависимости отъ размѣровъ вызываемаго займомъ новаго обложенія и срока погашенія, требуется утвержденіе префекта, государственнаго совѣта или президента республики. Что касается права департаментовъ и общинъ на заключеніе займовъ, то генеральные совѣты могутъ разрѣшать займы на срокъ до 15 лѣтъ. Для займовъ на болѣе продолжительный срокъ требуется законодательное постановленіе. Я не стану приводить здѣсь всѣхъ ограниченій, установленныхъ во французскомъ законодательствѣ относительно права общинъ и департаментовъ заключать займы; важно отмѣтить тотъ фактъ, что во Франціи право это подвергнуто весьма существеннымъ ограниченіямъ.

Въ Бельгіи постановленія генеральнаго совѣта о займахъ подлежатъ утвержденію постоянной провинціальной депутаціи и разрѣшенію короля; безъ такого утвержденія могутъ заключаться займы на сумму до 5,000 фр., или если заемъ не превышаетъ десятой части ординарныхъ доходовъ в 50,000 франковъ. Въ Голландіи постановленія общиннаго совѣта о займахъ подлежатъ утвержденію провинціальной депутаціи {v. Reitzenstein l. c.}. Въ Пруссіи для заключенія займовъ города должны исходатайствовать разрѣшеніе правительства {Städte-Ordnung fttr die sechs östlichen Provinzen der Preussischen Monarchie, § 50 и 3.}. Для займовъ сельскихъ общинъ нужно разрѣшеніе правительственнаго президента {Landgemeindeordnung v. 1891. Herausg. v. D-r Menzen. Hannower, стр. III.}. Займы округовъ также подлежатъ утвержденію высшихъ властей {Kreisordnung von 13 дек. 1872, ст. 176, п. 5.}. Нѣсколько шире права общинъ въ Швейцаріи и Соединенныхъ Штатахъ, но и здѣсь установлены ограниченія для предупрежденія усиленной задолженности.

Такимъ образомъ, развитію кредита и возникновенію различнаго рода кредитныхъ учрежденій для снабженія общинъ необходимыми капиталами нисколько не препятствуетъ существованіе ограниченій въ правѣ заключать займы.

IV.

Прежде чѣмъ перейти къ бюджетамъ нашихъ земствъ и городовъ, я приведу еще нѣкоторыя свѣдѣнія о задолженности общинъ въ нѣкоторыхъ странахъ въ связи съ цѣлями, для которыхъ заключены займы.

Въ Англіи въ 1886 году насчитывалось 28,401 отдѣльная община съ населеніемъ въ 28 милліоновъ. Сумма доходовъ составляла 56 милліоновъ, расходовъ 54 милліона; изъ этой суммы 11.623,295 ф., т.-е. 20,77% получено отъ займовъ. Общая сумма долговъ достигла въ 1886 году до 181.490,000 фунтовъ, что составляетъ около двухъ милліардовъ рублей.

Изъ общаго бюджета въ 56 милліоновъ фунт. на Лондонъ падаетъ 10 милліоновъ отъ доходовъ и 3 1/3 милл. отъ займовъ, на остальныя общины 34 милл. общихъ доходовъ и 8 1/3 отъ займовъ. На Лондонѣ числится долговъ около 38 милл. фунтовъ или около 400 милл. рублей, на остальныхъ общинахъ 143 1/2 милл. фунтовъ или около 1,500 милліоновъ при бюджетѣ въ 42 1/2 милл. фунтовъ. Платежи по займамъ отнимаютъ въ общемъ 22,4% бюджета. Аналогичныя данныя представляетъ Шотландія. Общая сумма общинныхъ долговъ составляетъ 23 1/2 милл. фунтовъ при бюджетѣ въ 8 милліоновъ.

Интересно выяснить, для какихъ цѣлей заключены займы. Изъ 11 1/2 милліоновъ, полученныхъ въ 1885--1886 гг. отъ займовъ, израсходовано: на водопроводъ 1.741,496 ф., на доки, плотины, гавани 576,692 ф., на улучшеніе путей сообщенія 2.694,502 ф., на водостоки 1.307,854 ф., на школы 1.563,055 ф., на газовое освѣщеніе 690,556 фунтовъ.

Общая сумма затратъ для этихъ цѣлей равняется: на водопроводы 31.870,895 ф., на доки, плотины, гавани 29.119,812 ф., на улучшеніе путей сообщенія 28.642,170 ф., на водостоки 17.799,980 ф., на школы 16.098,216 ф., на газовое освѣщеніе 14.431,509 фунтовъ.

Многія изъ этихъ предпріятій даютъ значительный доходъ и нисколько не обременяютъ населенія, другія преслѣдуютъ общеполезныя, санитарныя цѣли. Такъ, отъ водопроводовъ и газоваго освѣщенія получается ежегодно 5.405,000 фунтовъ, т.-е. почти 10% всего бюджета. Этого дохода не существовало бы, если бы не было произведено капитальныхъ затратъ; затраты же эти были возможны только подъ условіемъ заключенія займовъ, такъ какъ бюджетные доходы никогда не въ состояніи покрыть сразу капитальныя затраты {P. G. Craigif: "Local taxation in Great Britain Bulletin de l'Inst. intern. de statistique". T. III. 2 Livraison. Rome, 1888.}.

Въ Англіи въ бюджетъ ежегодно вносится опредѣленная сумма для ссудъ общинамъ, но гораздо болѣе значительныя суммы выдаются изъ государственнаго казначейства посредствомъ выпуска билетовъ, приносящихъ 2 1/2 или 2 1/4 %. По ссудамъ на 20 лѣтъ общины выплачиваютъ на ростъ 3 1/2%, на 30 лѣтъ 3 3/4%, а свыше 40 лѣтъ 4 1/4%. Отдѣльная община не можетъ ежегодно получать болѣе 100,000 фун. Изъ этого источника выдано ссудъ 50 1/2 милл. фунтовъ, но часть уже погашена и долговъ остается 28 1/2 милл. или около 300 милліоновъ рублей.

Значительный интересъ представляетъ также задолженность городскихъи сельскихъ общинъ въ Соединенныхъ Штатахъ. Долги городовъ поражаютъ своими размѣрами. При постройкѣ города устраиваются всѣ тѣ приспособленія и сооруженія, которыя имѣются въ старыхъ городахъ,-- устраиваются мостовыя, водопроводы, газовое или электрическое освѣщеніе, водостоки и проч. Все это дѣлается раньше, чѣмъ строются дома. Отсюда огромная задолженность, но, съ другой стороны, отсюда и огромныя, непонятныя даже для западно-европейцевъ, а тѣмъ болѣе для насъ удобства въ самыхъ маленькихъ городахъ. Долги 127 городовъ въ 1866 году при бюджетѣ въ 64 милл. дол. составляли 221 милл. долларовъ, въ 1876 году при бюджетѣ въ 112 милл. долги возросли до 644 милл. дол. Въ 1880 году долги отдѣльныхъ штатовъ (а не союза) равнялись 234 милл., графствъ 123 милл., городовъ до 700 милліоновъ, а всего задолженность достигла 1.057,000,000 долларовъ или свыше 2 милліардовъ рублей.

Интересно привести цифры долговъ отдѣльныхъ городовъ: Балтимора имѣла долгу 36 милл., Вашингтонъ 25 милл., Бостонъ 46 милл., Нью-Орлеанъ 23 милл., Нью-Йоркъ 91 милл., Чикаго 12 1/2 милл., Филадельфія 57 милл. долларовъ {Richard von Kaufmann: "Staats-und Local, finanzen der vereinigten Staaten von Nordamerica". Allgemeines Statist. Arcbiw. von Georg v. Mayr. Jahrg. 1890. 1. Hallband. Tübingen, 1890.}.

Не менѣе поучительна задолженность большихъ городовъ въ Германіи. Такъ, долги Берлина очень велики, но долги эти образовались отъ займовъ для производительныхъ цѣлей, а именно: для канализаціи израсходовано около 80 милліоновъ, для водопровода около 40 милліоновъ, для газоваго освѣщенія 22 1/2 милл., для бойни 11 1/2 милл. и для рынковъ около 17 милліоновъ марокъ. Подобныя же затраты сдѣланы въ другихъ городахъ. Въ Гамбургѣ на канализацію затрачено 20.720,400 мар. и на водопроводъ 14 милл.; во Франкфуртѣ на канализацію 11 1/2 милл. и на водопроводъ 14 милл.; въ Бреславлѣ на канализацію 7 1/2 милл. и на водопроводъ свыше 6 милл.; въ Мюнхенѣ на канализацію 5 милл. и на водопроводъ 7 милл.; въ Кельнѣ на канализацію 6 1/2 милл. и на водопроводъ 3 милліона.

Въ 1888--1889 г. на постройку зданій для школъ потрачены значительныя суммы: Берлинъ израсходовалъ 2 1/2 милл., Гамбургъ болѣе 1 милл., Мюнхенъ 600,000 м., Дрезденъ 434,000 м., Кёнигсбергъ 520,000 м., Магдебургъ около 600,000 марокъ {Neefe "Städtisches Jahrbuch deutscher Städte". Breslau, 1890.}.

Несмотря на высоту задолженности большихъ городовъ, долги все продолжаютъ возростать. Такъ, изъ росписи города Берлина на 1892--1893 годъ видно, что городу предстоитъ заключить новый заемъ въ 45 милліоновъ марокъ для общественныхъ препріятій. Сумма долговъ къ концу марта сего года насчитывается въ 238.462,301 м., изъ нихъ 187.689,765 мар. составляютъ долгъ, лежащій на городскихъ сооруженіяхъ, а 50.772,536 составляютъ долгъ общей городской кассы. Бюджетъ города достигаетъ 80.601,146 мар., такъ что задолженность равняется тройному годовому бюджету.

Въ самое послѣднее время, въ теченіе нынѣшняго года, городъ Магдебургъ, сверхъ существующихъ займовъ въ 17 милліоновъ, выпускаетъ 4% новый заемъ въ 33 милл. марокъ по курсу 100 3/4 для устройства гавани, бойни, расширенія водопровода, газоваго завода, устройства электрическаго освѣщенія, рынковъ, каналовъ, постройки мостовъ и проч. Городъ Дисбургъ выпускаетъ 3 1/2% заемъ на 5 милл., Ротердамъ 3 1/2% заемъ въ 3 милл. флорин., Амстердамъ 3 1/2% заемъ на 6 милліоновъ для постройки новой биржи, школъ и расширенія асфальтовой мостовой, Людвигсгафенъ 4% заемъ на 2 милл. мар., городъ Бергенъ въ Норвегіи 1 1/2 милл. кронъ изъ 4% по курсу 98 за 100, городъ Мангеймъ выпускаетъ 4% заемъ на 4 милл. марокъ по курсу 101, Нюрбергъ 4; заемъ на 1 3/4 милл. мар. по курсу 102, городъ Кёнигсбергъ выпускаетъ новый 4% заемъ въ 2 милл. марокъ по курсу 101,70 для постройки бойни {Frankfurter Zeitung. Биржевой отдѣлъ за январь, февраль и мартъ. Der deutsche Oekonomist. 1892.}.

Въ Германіи города съ небольшимъ населеніемъ имѣютъ довольно крупные долги. Такъ, изъ Staatshandbuch Kürschner'а за 1891 годъ мы видимъ, что

Калбергъ въ Помераніи съ населеніемъ въ 17,039 жит. имѣетъ долгу 1.212,650 м.

Крефельдъ въ Рейнской пров. " " 105,371 " " " 8.735.800 "

Дицъ въ Гессенѣ " " 3,659 " " 280,000 "

Дуршау въ Вестфаліи " " 11,666 " " " 600,000 "

Эссенъ въ Рейнской пров. " " 78,723 " " " 5.359,500 "

Фленсбургъ въ Шлезвигѣ " " 36,873 " " " 2.062,712 "

Фрейбургь въ Баденѣ, " 48,788 " " " 10.348,616 "

Гиссенъ въ Гессенѣ " " 20,812 " " " 3.350,095 "

Герлицъ въ Силезіи, " 62,137 " " " 5.123,175 "

Гейдельбергъ въ Баденѣ " " 31,787 " " " 4.127,366 "

Гейлброннъ въ Вюртембергѣ " " 29,941 " " " 3.160,000 "

Галле въ Саксоніи " " 100,346 " " " 9.620,631 "

Карлсруэ въ Баденѣ " " 78,496 " " " 12.025,517 "

Лейпцигъ " " 345,896 " " " 42.687,292 "

Въ общемъ на уплату по долгамъ городамъ въ Пруссіи приходилось выплачивать въ годъ по вычисленіямъ за 1883--1884 годъ 26 3/4 милл. мар., сельскимъ общинамъ 7 3/4 м., всего 34 1/2 милл., что соотвѣтствуетъ долгу въ 600--650 милл. марокъ. Съ тѣхъ поръ долги особенно большихъ городовъ сильно возросли {Herrfurth: "Die Finanzlage der Stаdte und Landgemeinden in Preussen Finanzarchiv". 1884. 2 Heft.}.

Дѣлая обзоръ городскаго хозяйства большихъ европейскихъ городовъ, Вереей опредѣляетъ долги Берлина, Вѣны, Будапешта, Копенгагена, Мюнхена, Стокгольма, Лейпцига, Тріеста, Кёнигсберга и Христіаніи къ концу 1877 года въ 428 милл. фр.; чрезъ четыре года къ концу 1881 года долги возросли до 538 1/2 милліоновъ франковъ, то-есть почти на 6,4% въ годъ, тогда какъ населеніе этихъ городовъ въ общемъ возростало ежегодно только на 3%. Черезъ пять лѣтъ, въ 1886 году, задолженность этихъ городовъ, какъ видно изъ нижеприводимой таблицы, заимствованной изъ другаго сочиненія того же автора, снова возросла {Joseph Körösi: "Der Haushalt Europäischer Gross Städte Finanzerchiv". 1884. 1 Heft, стр. 262.

Его же: "Bulletin annuel des finances des grandes villes Année". 1886. изд. 1890.}.

Задолженность большихъ городовъ въ Западной Европѣ во франкахъ:

Чтобы освѣтить вопросъ о задолженности большихъ городовъ и о причинахъ, приводящихъ къ быстрому ея увеличенію, я приведу нѣкоторыя выписки изъ интересной статьи Ленинга Die Verwaltung der Stadt Berlin in den Jahren 1882--1888 {Conrad's: "Jahrbücher für Nationalök. u. Stat." 1892, за январь.}. Кромѣ налоговъ, важную составную часть бюджета города Берлина составляютъ барыши, доставляемые городскимъ водопроводомъ, газовымъ освѣщеніемъ и центральнымъ скотопригоннымъ дворомъ. Отъ 1882--1883 до 1888--1889 гг. они возвысились отъ 4,840,251 мар. до 7,525,868 марокъ. Наибольшій доходъ приноситъ газовое освѣщеніе. Несмотря на то, что съ 1884 года освѣщеніе города производится безвозмездно, городъ получалъ въ 1882--1883 г. 4.374,801, въ 1888--1889 г. 4.295,958, а съ присоединеніемъ суммы, которую долженъ былъ бы уплатить самъ городъ, излишекъ дохода достигаетъ 5.827,752 мар. Отъ водопровода остается 2.229,268 мар., отъ скотопригоннаго рынка 535,192 мар. Кромѣ того, городъ извлекаетъ ежегодно доходъ отъ нѣкоторыхъ частныхъ предпріятій, какъ отъ конки, общества электрическихъ работъ и другихъ обществъ, выплачивающихъ городу по контракту извѣстную ренту. Съ другой стороны, городъ производитъ крупныя затраты. Такъ, на постройку школъ въ сравнительно короткій періодъ израсходовано 12.710,000 мар., на урегулированіе улицъ и постройку мостовъ городъ израсходовалъ отъ 1882 до 1889 г. не менѣе 59.484,470 марокъ, главнымъ образомъ, на расширеніе улицъ и соединеніе стараго города съ новымъ новыми улицами, на регулированіе теченія рѣки Ширее, на постройку прекрасныхъ мостовъ. Нѣкоторыя изъ этихъ затратъ сдѣланы изъ средствъ городской кассы, на счетъ обычныхъ доходовъ города, но гораздо больше выполнено на средства, добытыя посредствомъ займовъ. Для различнаго рода общественныхъ работъ въ Берлинѣ учреждена особая главная касса городскихъ сооруженій (Hauptkasse der städtischen Werke), къ числу которыхъ относятся газовые заводы, водопроводныя сооруженія, канализація, оросительныя поля, центральный скотный рынокъ, центральная бойня, городскіе рынки. Всѣ эти крупныя предпріятія, объясняетъ Левингъ, не принадлежатъ къ чисто-промышленнымъ предпріятіямъ; они предназначены не для того, чтобы давать городу барыши, а для удовлетворенія потребностей, которыя совсѣмъ не могли быть удовлетворены или не въ полной мѣрѣ могли быть удовлетворены частными предпринимателями. Но если они и служатъ публичнымъ цѣлямъ, они, прежде всего, приносятъ пользу отдѣльнымъ лицамъ, которыя по этой причинѣ и оплачиваютъ расходы, связанные съ организаціей этихъ работъ. Такимъ образомъ, издержки по устройству и эксплуатаціи оплачиваются доходами. Благодаря бережливости въ расходахъ и правильной постановкѣ дѣла, городскія предпріятія не только вполнѣ оплачиваютъ проценты и погашеніе по займамъ, заключеннымъ для ихъ устройства, но даютъ значительный излишекъ, поступающій на покрытіе городскихъ нуждъ. Такъ, газовое освѣщеніе въ 1888--1889 г. давало доходовъ 21.090,562 мар., изъ которыхъ, за покрытіемъ расходовъ, осталось 4.295,958 мар., водопроводъ давалъ 9.030,480 мар., изъ которыхъ въ городскую кассу поступило за покрытіемъ расходовъ свыше 2 милліоновъ. Конечно, не всѣ предпріятія окупаются съ первыхъ лѣтъ; иногда проходитъ значительный промежутокъ времени, въ теченіе котораго городу приходится кое-что приплачивать для содержанія предпріятія.

Займы, заключенные съ 1886 года, были сдѣланы изъ 3 1/2%; на погашеніе и уплату процентовъ въ 1888--89 г. было израсходовано 9.113,416 марокъ, изъ которыхъ только 1.729,871 м. было покрыто изъ городской кассы, а остальная сумма изъ городскихъ предпріятій.

На примѣрѣ Берлина наглядно можно видѣть, какъ много можно сдѣлать хорошаго при умѣломъ распоряженіи капиталами, полученными отъ займовъ. Кому приходилось посѣщать Берлинъ въ началѣ семидесятыхъ годовъ и теперь, тотъ сразу пойметъ, какое благодѣтельное дѣйствіе оказалъ притокъ капиталовъ въ городскому самоуправленію. На занятыя деньги городу удалось создать цѣлый рядъ грандіозныхъ сооруженій, которыя, не налагая на плательщиковъ налоговъ никакихъ тягостей, даютъ всему городскому населенію возможность пользоваться хорошими мостовыми, прекраснымъ освѣщеніемъ, здоровою водой, прекрасными садами и парками, канализаціей, удобными рывками и т. д.

Мы видѣли, какія разнообразныя учрежденія снабжаютъ городскія я сельскія общины кредитомъ въ западно-европейскихъ странахъ, познакомились съ ихъ дѣятельностью и организаціей, съ размѣрами выданныхъ ими ссудъ, съ условіями, на которыхъ онѣ выдаются. Задолженность дѣйствительно доходить во многихъ случаяхъ до очень большихъ размѣровъ, но за то города имѣютъ цѣлый рядъ удобствъ, устроили для городскихъ жителей такія приспособленія, о которыхъ не мечтаютъ даже наши столичные жители.

Обратимся теперь къ земскимъ и городскимъ смѣтамъ и долгамъ нашихъ городовъ. Мы увидимъ, что и смѣты, и размѣръ долговъ сравнительно очень незначительны, что въ свою очередь привело къ тому, что наши органы самоуправленія не въ состояніи были до сихъ поръ выполнить многихъ изъ возложенныхъ на нихъ обязанностей.

До сихъ поръ при обзорѣ учрежденій для коммунальнаго кредита мы говорили о кредитѣ, доступномъ для общинъ. Теперь же, когда переходимъ къ нашему самоуправленію, вмѣсто общинъ, выступаютъ земства. Это весьма понятно. Наши сельскія общества представляютъ слишкомъ незначительныя и не богатыя финансовыя единицы, чтобы служить достаточнымъ обезпеченіемъ для кредита; въ ихъ обязанности не входитъ забота о тѣхъ именно сторонахъ жизни, для которыхъ разсчитана организація кредита. Заботы о народномъ образованіи и народномъ здравіи, вызывающія наибольшіе расходы, возложены на земства, а не на сельскія общества. Изъ общей суммы мірскихъ расходовъ, составлявшихъ въ 1881 году 32.185,691 руб., административные расходы, къ которымъ относятся содержаніе сельскаго управленія и расходы по благоустройству, поглощали 22.517,329 руб., а хозяйственные расходы, какъ наемъ пастуховъ, осушка полей и проч., не болѣе 9.668,362 руб.

Самое распредѣленіе расходовъ показываетъ, что сельскія общества не соотвѣтствуютъ тѣмъ требованіямъ, которыя необходимы для организаціи кредита. На народное здравіе по всѣмъ 46 губерніямъ затрачивается не болѣе 898,503 руб., изъ которыхъ нѣсколько менѣе половины -- 392,242р. расходуется въ 12 не-земскихъ губерніяхъ. "Одинъ этотъ фактъ,-- справедливо замѣчаетъ составитель работы центр. стат. комитета,-- самъ по себѣ показываетъ, что степень участія крестьянскихъ обществъ въ дѣлѣ народнаго образованія въ извѣстной мѣрѣ обусловливается дѣятельностью земствъ на томъ же поприщѣ". Въ среднемъ мірскіе расходы составляютъ 9,7%, а земскіе -- 90, всѣхъ расходовъ на народное образованіе; по мѣрѣ уменьшенія мірскихъ расходовъ на этотъ предметъ, увеличиваются расходы земствъ. За то расходы на жалованье должностнымъ лицамъ занимаютъ весьма видное мѣсто. Изъ 14.776,329 руб. волостныхъ расходовъ на жалованье уходитъ 6.692,927 руб., а изъ 17.409,362 руб. сельскихъ расходовъ эта статья поглощаетъ -- 7.741,000 руб. или болѣе 45% всѣхъ волостныхъ и сельскихъ расходовъ {Мірскіе расходы крестьянъ за 1881 годъ. Изд. центр. стат. ком. Спб., 1886 г.}.

Въ виду этого, въ дальнѣйшемъ изложеніи мы будемъ говорить о земствахъ, а не о сельскихъ обществахъ. Изъ 43 милліоновъ рублей, составляющихъ доходъ земствъ въ 34 земскихъ губерніяхъ за 1885 годъ, на губернскіе сборы падаетъ около 9 милл. или 21% и на уѣздные около 34 милл. или 79% всѣхъ сборовъ. Сумма эта распредѣляется слѣдующимъ образомъ:

Доходъ съ земель -- 28.164,543 р.

Сборъ съ городскихъ недвижимыхъ имуществъ -- 2.334,570 "

Сборъ съ жилыхъ домовъ въ уѣздахъ -- 444,275 "

" " фабрикъ, заводовъ, торговыхъ и промышленныхъ заведеній -- 3.417,975 "

" " прочихъ имуществъ -- 330,373 "

" " торговыхъ документовъ -- 3.584,391 "

Прочіе доходы (пошлины, штрафы, доходы съ недвижимыхъ имуществъ и капиталовъ съ учрежденій и предпріятій) -- 2.215,962 "

Остатки и зачеты -- 2.687,280"

А всего доходы достигаютъ -- 43.179,733 руб.

Присоединяя къ этой суммѣ доходъ 14 губерній, въ которыхъ не введены земскія учрежденія -- Области Войска Донскаго, Лифляндской и Эстляндской губерній, подучимъ, что доходы губерній Европейской Россіи достигаютъ 50.168,395 руб., а вмѣстѣ съ Сибирью и Закавказскимъ краемъ равняются 53.838,909 руб. {Земскія повинности. T. I. Земскія доходныя смѣты и раскладки на 1885 г. Составлено подъ руководствомъ Скалона. Изданіе департамента окладныхъ сборовъ. Спб., 1888 г.}. Цифры эти свидѣтельствуютъ о крайней незначительности бюджетовъ нашихъ земствъ въ сравненіи съ западноевропейскими бюджетами, и если, тѣмъ не менѣе, часто приходится слышать жалобы на тягость налоговъ, то причина этого лежитъ не въ абсолютной ихъ величинѣ, а въ неравномѣрности обложенія.

Разсматривая движеніе бюджета за семнадцатилѣтній періодъ, мы видимъ, что смѣта отъ 1871 до 1887 года возросла отъ 20 милліоновъ до 44.131,775 руб., т.-е. увеличилась больше, чѣмъ вдвое. Весьма важно опредѣлить, во-первыхъ, какъ эта сумма распредѣляется между обязательными расходами и необязательными; во-вторыхъ, на какіе предметы расходуются поступающіе въ распоряженіе земствъ сборы и другіе доходы.

Изъ этой таблицы видно, что обязательные расходы въ 1871 г. превосходили необязательные; они составляли 11.462,356 рублей, а необязательные 8.584,060 рублей. Съ развитіемъ земскаго хозяйства это отношеніе видоизмѣняется и, при бюджетѣ въ 44 милліона въ 1887 г., обязательные расходы составляютъ только около 17 1/2 милл. рублей. Такимъ образомъ, чрезъ 17 лѣтъ обязательные расходы поглощаютъ изъ смѣты менѣе 40%, вмѣсто 56% {Сводъ свѣдѣній о доходахъ и расходахъ по земскимъ смѣтамъ и раскладкамъ за время съ 1871 по 1880 г. включительно. Изд. хозяйств. департ. миннст. внутрен. дѣлъ. Спб., 1884 г., за позднѣйшіе годы изд. 1885, 1887 и 1890 гг.}.

Бюджеты отдѣльныхъ губерній за истекшій 1891 годъ представляютъ еще болѣе наглядное доказательство преобладанія необязательныхъ расходовъ надъ обязательными. Такъ:

То же самое находимъ мы въ бюджетахъ многихъ уѣздныхъ земствъ. Такъ какъ на Западѣ кредитъ служилъ преимущественно для нѣкоторыхъ цѣлей, то интересно выяснить, на какія нужды расходуются земскіе доходы.

Для ознакомленія съ земскими расходами приведемъ небольшую таблицу:

Изъ этой таблицы расходовъ земствъ по статьямъ видно, что земскіе бюджеты сильно отличаются отъ мірскихъ бюджетовъ, что главнѣйшіе расходы падаютъ на народное здравіе и призрѣніе и на народное образованіе; эти двѣ статьи поглощаютъ свыше 18 милл. Кромѣ того, изъ этой таблицы видно, что расходы на эти предметы изъ года въ годъ увеличиваются и въ теченіе пяти лѣтъ возросли отъ 15.675,449 р. до 18.310,921 р.

Для ознакомленія съ финансовымъ состояніемъ земствъ необходимо, кромѣ точнаго опредѣленія ресурсовъ, даваемыхъ бюджетными доходами, выяснить, во-первыхъ, какими капиталами, имѣющими спеціальное назначеніе, обладаютъ земства; во-вторыхъ, исправно ли поступаютъ сборы съ предметовъ обложенія, каковъ размѣръ недоимокъ, числящихся за плательщиками, въ сравненіи съ окладомъ. Общая сумма капиталовъ земствъ въ 34 губерніяхъ составляла въ 1887 г.-- 73.186,045 руб. Сумма эта распредѣляется на слѣдующія главныя статьи: продовольственный капиталъ губернскій -- 14.015,050, уѣздный -- 1.610,464, сословный мѣщанскій и сельскихъ обществъ -- 9.558,075, благотворительный -- 9,340,439; на народное образованіе -- 2.053,498; страховой капиталъ -- 20.100,221; запасный на непредвидѣнныя надобности (содержаніе дорогъ и пр.) -- 6.678,136. Обладаютъ ли земства еще имуществами, помимо капиталовъ, имѣющихъ спеціальное назначеніе, приносятъ ли эти имущества доходъ и какой именно, этого по публикуемымъ хозяйственнымъ департаментомъ свѣдѣніямъ опредѣлить нельзя. Земскіе доходы составляются изъ трехъ крупныхъ статей: сборы съ земель, съ прочихъ недвижимыхъ имуществъ и съ торговыхъ документовъ. Среди бюджетныхъ источниковъ доходовъ мы не находимъ ни доходовъ съ недвижимыхъ имуществъ и оброчныхъ статей, ни доходовъ отъ земскихъ капиталовъ, т.-е. тѣхъ двухъ рубрикъ, которыя имѣются въ отчетахъ о денежныхъ оборотахъ городскихъ кассъ.

Можно думать, что принадлежащія земствамъ недвижимыя имущества по самому характеру своему не приносятъ и не должны приносить дохода. Капиталы же несомнѣнно приносятъ доходъ, такъ какъ только благодаря этому доходу земства имѣютъ возможность содержать нѣкоторыя учрежденія.

Что касается недоимокъ, то оставшаяся къ 1884 году недоимка въ земскихъ сборахъ составляетъ уже болѣе половины окладныхъ назначеній сборовъ и весьма недалека отъ того, чтобы сравниться съ цифрой всѣхъ окладныхъ поступленій. Въ общемъ итогѣ недоимка составляетъ 37,% всѣхъ назначеній. Въ 10 губерніяхъ она выше 40%, въ 19 губерніяхъ она составляетъ отъ 30 до 40%, въ пяти губерніяхъ она составляетъ отъ 22.5 до 30% {Доходы и расходы губернскихъ и уѣздныхъ земствъ за 1833 годъ. Изд. центр. статистич. комитета. Спб., 1886 г.}. Весьма интересно было бы прослѣдить, увеличивается ли процентъ недоимокъ изъ года въ годъ, въ какой мѣрѣ это явленіе надо считать общимъ, или же оно не носитъ общаго характера, видоизмѣняясь со образно съ урожаями въ отдѣльныхъ губерніяхъ и мѣстностяхъ. Точно также интересно было бы остановиться на сравненіи смѣтныхъ назначеній съ дѣйствительными поступленіями какъ губернскихъ, такъ и уѣздныхъ земскихъ сборовъ по отдѣльнымъ статьямъ и на выясненія причинъ накопленія недоимокъ. Но вопросы эти выходятъ за предѣлы поставленной мною за дачи. къ тому же, при практическомъ осуществленіи предлагаемой мною организаціи кредита едва ли можно будетъ ограничиться общею характеристикой земскихъ бюджетовъ; тогда необходимо тщательное изученіе всѣхъ рессурсовъ даннаго губернскаго или уѣзднаго земства, его доходовъ и расходовъ, его имущества, его долговъ, его недоимокъ, чтобы на основаніи этихъ данныхъ сдѣлать оцѣнку его кредитоспособности и выяснить, въ состояніи ли будетъ земство своевременно оплачивать проценты по ссудѣ, приведетъ ли заемъ къ поднятію земскаго хозяйства или же для достиженія этой цѣли необходимы болѣе широкія государственныя мѣропріятія.

Обращаясь къ бюджетамъ нашихъ городовъ, мы видимъ, что въ 1889 году обыкновенные доходы 686 городовъ составляютъ 38.894,338 рублей, чрезвычайные -- 14.483,037 руб., а всего -- 53.377,375 р. Присоединяя къ нимъ 5.315,663 руб., составляющіе доходъ 115 городовъ Царства Польскаго, мы получимъ, что во всѣхъ городахъ Россійской имперіи за 1889 годъ доходы не превышали 58.693,038 руб. Расходы въ этомъ году составляли 57.677,464 руб. Если исключить Петербургъ, Москву, Одессу, Варшаву а Ригу, бюджеты которыхъ составляютъ 25.745,000 руб., то доходы всѣхъ остальныхъ городовъ составляютъ нѣсколько менѣе 33 милліоновъ.

Общая сумма городскихъ капиталовъ имперіи и Царства Польскаго составляла въ 1889 г. 34.006,636 руб., а общая сумма городскихъ долговъ простиралась до 34.605,608 руб. Наибольшіе долги числятся на Москвѣ, Одессѣ, Варшавѣ, Петербургѣ и Ригѣ, именно около 21 милл. руб., такъ что за остальными городами числится долговъ 13.770,000 рублей {Отчетъ о денежныхъ оборотахъ городскихъ кассъ. Изд. хоз. департ. министерства внутреннихъ дѣлъ. Спб., 1890 г. (въ изданіи этомъ собраны свѣдѣн. за 1889 г.).}.

Если сравнить бюджеты нашихъ городовъ за двадцать лѣтъ, то мы увидимъ, что доходы отъ 1870 до 1889 гг. возросли отъ 17.738,105 до 53.377,375 руб., т.-е. увеличились больше чѣмъ втрое. Особенно замѣтно увеличеніе бюджетовъ, если сравнить доходы нашихъ городовъ за послѣднія 50 лѣтъ {Статистика доходовъ и расходовъ городовъ. Изд. центр. стат. ком. Спб., 1887 г.}. Доходы 554 городовъ въ среднемъ равнялись:

Въ 1840--1843 гг. -- 6.531,000 р.

" 1844--1848 " -- 7.409,900 "

" 1849--1853 " -- 8.822,700 "

" 1854--1858 " -- 10.422,200 "

" 1870-- 1874 " -- 20.764,500 "

" 1875--1879 " -- 31.967,800 "

" 1880--1884 " -- 39.114,300 "

Несмотря, однако, на такое увеличеніе, абсолютная величина бюджетовъ нашихъ городовъ, судя по нижеприводимой таблицѣ, не должна быть признана высокой по сравненію съ западно-европейскими городами. Точно также и размѣръ числящихся за ними долговъ не долженъ быть признанъ высокимъ. По смѣтѣ 1889 года на уплату процентовъ и погашенія израсходовано было 2.940,780 руб., что составляетъ 5,5%. Съ доходами и долгами главнѣйшихъ городовъ знакомитъ нижеслѣдующая таблица.

Съ того времени долги нѣкоторыхъ городовъ, особенно столицъ, сильно возросли. Долги городовъ возростаютъ вообще тѣмъ быстрѣе, чѣмъ больше общественныхъ сооруженій, требующихъ капитальныхъ затратъ. Въ большинствѣ нашихъ губернскихъ городовъ не имѣется газоваго освѣщенія; мостовыя, притомъ, самыя несовершенныя, занимаютъ весьма незначительную часть площади улицъ. То же относится и къ другимъ капитальнымъ сооруженіямъ {Сборникъ свѣдѣній о настоящемъ состояніи городскаго хозяйства въ главнѣйшихь городахъ Россіи. Составили П. Алабинъ и П. Коноваловъ. Самара, 1889 г.}.

Бюджеты нашихъ городовъ дѣйствительно не велики, но какъ мало сдѣлали за то городскія управленія для доставленія удобствъ жителямъ.

Сдѣлаемъ теперь попытку примѣнить къ нашему общественному строю тѣ принципы организаціи корпоративнаго кредита, которые положены въ основаніе дѣйствующихъ на Западѣ кредитныхъ учрежденій. Нельзя ли путемъ снабженія нашихъ земствъ и городовъ долгосрочнымъ и краткосрочнымъ кредитомъ вывести ихъ изъ хроническаго недуга, не позволяющаго имъ дать населенію то, что должны давать органы самоуправленія? При этомъ слѣдуетъ имѣть въ виду, что кредитъ окажется благодѣтельнымъ лишь въ томъ случаѣ, когда имъ не станутъ злоупотреблять, когда будутъ приняты мѣры къ тому, чтобы полученные въ видѣ ссуды капиталы имѣли, дѣйствительно, производительное назначеніе и не привели къ еще большему разоренію земства или города.

Опасность, угрожающая общинамъ отъ сильной задолженности, сознавалась давно уже выдающимися государственными дѣятелями. Я не могу не привести здѣсь отзыва прусскаго министра фонъ-Штейна отъ 1829 г.: "Чрезвычайно опасно ввѣрять право продавать общинное имущество и дѣлать долги однимъ городскимъ гласнымъ и ставить въ зависимость судьбу будущихъ поколѣній отъ быстроты, поспѣшности, легкомыслія или, можетъ быть, своекорыстныхъ побужденій собранія городскихъ гласныхъ. Значительный городъ Шмидсбергъ, вблизи котораго я проводилъ часть лѣта, представляетъ печальный примѣръ общественной единицы, разрушенной своими представителями. Легкомысленные долги, необдуманная продажа значительнаго лѣснаго имущества, невыносимое бремя общинныхъ тягостей, побуждающее къ эмиграціи,-- вотъ печальная картина, которую представляетъ прежде столь зажиточный городъ Шмидсбергъ. Въ свою очередь это оказываетъ вредное вліяніе на окрестныя деревни, имѣвшія въ городѣ рынокъ для своихъ продуктовъ. Поэтому я считаю необходимымъ для обезпеченія благосостоянія общинъ, чтобы для продажи собственности и заключенія займовъ требовалось согласіе магистрата и государственныхъ властей. Можно было бы установить сумму, для которой нужно было исходатайствовать согласіе правительства, и высшую, для которой нужно согласіе высшихъ властей" {Цит. у Meili: "Die ökonomische Lage der Gemeinde Turbenthal", Zürich, 1888, стр. 48. Въ этой брошюрѣ прекрасно изображено положеніе, въ которомъ очутилась небольшая швейцарская община, принявшая на себя гарантію по желѣзно-дорожному займу.}.

Въ такомъ же положеніи очутились нѣкоторыя общины въ Швейцаріи вслѣдствіе увлеченія желѣзно-дорожными предпріятіями. Принявши на себя гарантію по желѣзно-дорожнымъ обязательствамъ въ надеждѣ на доходность новыхъ дорогъ и на возвышеніе благосостоянія населенія вслѣдствіе проведенія желѣзно-дорожныхъ путей, общины эти должны были придти въ полному разоренію, еслибъ на помощь не пришло государство. Не мало подобныхъ примѣровъ представляютъ Италія и Сѣверо-Американскіе Штаты; непомѣрные долги приводили нѣкоторыя общины къ тому, что они изыскивали всякіе способы отказаться отъ принятыхъ на себя обязательствъ и отказывались платить проценты. Точно также и у насъ желѣзнодорожная гарантія саратовскаго земства представляетъ примѣръ весьма опаснаго увлеченія. Но всѣ эти факты не говорятъ еще противъ обезпеченности гарантій общинъ или земствъ вообще. Для уплаты по гарантіи по тамбово-саратовской желѣзной дорогѣ пришлось сразу больше чѣмъ удвоить сборы, а нѣкоторымъ уѣздамъ пришлось принять на себя ежегодно по нѣсколько десятковъ тысячъ рублей. Стоитъ сравнить бюджеты Саратовской губерніи за послѣднія 20 лѣтъ, чтобы убѣдиться, что земство взвалило на себя непосильное бремя. Въ 1880 г. одинъ расходъ по гарантіи составлялъ 426,000 руб., тогда какъ всѣ расходы по губерніи, какъ губернскіе, такъ и уѣздные, въ 1871 г. составляли 739,000 р.

Мы уже видѣли, что хотя законъ и признаетъ за земствами и городами право заключать займы, но обставилъ это право большими ограниченіями. Далѣе, по новому земскому положенію, право это принадлежитъ губернскому, а не уѣзднымъ земскимъ собраніямъ.

Принимая во вниманіе различный составъ уѣздныхъ и губернскихъ земскихъ собраній, отсутствіе солидарности, а часто даже антагонизмъ, существующій между уѣздными и губернскими собраніями, слѣдуетъ полагать, что губернское земское собраніе будетъ весьма осторожно относиться къ ходатайствамъ уѣздныхъ собраній о займахъ и будетъ санкціонировать ихъ въ тѣхъ только случаяхъ, когда заемъ будетъ имѣть своею цѣлью производительную затрату. Въ лицѣ губернскаго земскаго собранія мы имѣемъ, такимъ образомъ, весьма опытнаго контролера, могущаго воспрепятствовать чрезмѣрной задолженности уѣздныхъ земствъ.

Хотя существующія въ законѣ ограниченія и безъ того будутъ препятствовать чрезмѣрной задолженности, но я считалъ бы полезнымъ обставить право заключенія займовъ еще нѣкоторыми болѣе существенными ограниченіями. Считая увеличеніе задолженности безъ производительнаго употребленія капиталовъ величайшимъ бѣдствіемъ, я находилъ бы умѣстнымъ поставить непремѣннымъ условіемъ каждаго займа предварительное разрѣшеніе не только министерства внутреннихъ дѣлъ, утвержденіе котораго теперь требуется лишь въ нѣкоторыхъ случаяхъ, но и министерства финансовъ.

Такъ какъ, по новому положенію, по ст. 21 правилъ для составленія земскихъ смѣтъ, всѣ сборы поступаютъ въ уѣздныя казначейства, а не въ земскія управы, такъ какъ, кромѣ того, по статьѣ 26, земскіе капиталы хранятся, по усмотрѣнію земскаго собранія, въ мѣстныхъ казначействахъ или въ государственномъ банкѣ, его конторахъ и отдѣленіяхъ, а текущія средства земства и вообще поступающіе въ доходъ его земскіе сборы хранятся и расходуются, по распоряженіямъ подлежащей земской управы, губернскимъ и уѣзднымъ казначействами, а согласно ст. 27 тѣхъ же правилъ, "ближайшія указанія относительно порядка составленія и классификаціи земскихъ смѣтъ, а равно отпуска земскихъ суммъ" преподаются министромъ внутреннихъ дѣлъ, то, въ случаѣ выдачи ссудъ изъ кредитнаго учрежденія, казначейства могли бы принять на себя уплату причитающихся платежей по долгамъ. Если, въ случаѣ несвоевременной уплаты процентовъ и погашенія, казначействамъ будетъ предписано удерживать причитающіяся кредитному учрежденію суммы, то, принимая во вниманіе незначительность обязательныхъ расходовъ, можно быть вполнѣ увѣреннымъ въ томъ, что за удовлетвореніемъ государственныхъ потребностей, выполненіе которыхъ возложено закономъ на земство, остается вполнѣ достаточная сумма для уплаты кредитному учрежденію, которое открыло бы кредитъ земству. Если же вслѣдствіе неурожая или другой подобной причины поступленіе земскихъ сборовъ въ казначейства будетъ временно сокращено и земство будетъ совершенно лишено средствъ для своевременнаго выполненія обязательствъ, то ему могла бы быть сдѣлана такая же отсрочка и разсрочка, какая дѣлается землевладѣльцамъ, пострадавшимъ отъ неурожая или другихъ бѣдствій.

Если къ существующимъ уже въ законѣ ограниченіямъ присоединить требованіе, чтобы каждая ссуда была утверждена, кромѣ министерства внутреннихъ дѣлъ, еще министерствомъ финансовъ, и принять во вниманіе, что кредитное учрежденіе, будетъ ли то государственное или частное, станетъ разборчиво относиться къ ходатайствамъ о ссудахъ, что оно тщательно будетъ изслѣдовать, въ состояніи ли будетъ земство или городъ выносить платежи по займамъ, великъ ли ихъ бюджетъ, въ какомъ состояніи хозяйство земства или города, не числится ли ея ними большихъ недоимокъ въ казенныхъ и иныхъ сборахъ, провѣритъ по бюджету, изъ какого источника будутъ покрываться платежи, то мы придемъ къ заключенію, что ссуды земствамъ и городамъ будутъ представлять не меньше обезпеченія, чѣмъ ссуды подъ недвижимыя имущества.

Все это, само собою разумѣется, относится лишь къ тѣмъ случаямъ, когда города земства будутъ заключать займы и принимать на себя обязательства, платежи по которымъ не превышаютъ бюджетныхъ средствъ. Если, вслѣдствіе крупнаго займа, придется сразу удвоить бюджетъ города, губернскаго или уѣзднаго земства, то можно напередъ сказать, что они попадутъ въ такое же положеніе, въ какое попало саратовское земство съ желѣзно-дорожною гарантіей.

Такъ какъ для обезпеченія займа платежи должны быть внесены въ смѣту обязательныхъ расходовъ, то, принимая во вниманіе группировку бюджета, можно съ увѣренностью сказать, что существующіе уже обязательные расходы не будутъ служить препятствіемъ къ увеличенію смѣты обязательныхъ расходовъ на сумму причитающихся платежей, предполагая, конечно, что земствамъ и городамъ будутъ выдаваться ссуды въ размѣрахъ, соотвѣтствующихъ ихъ платежнымъ силамъ, и на цѣди, способствующія увеличенію доходности и упорядоченію ихъ хозяйства.

Богатый опытъ иностранныхъ банковъ приводитъ къ убѣжденію, что выдача ссудъ земствамъ городамъ, обществамъ и общественнымъ учрежденіямъ съ соблюденіемъ должной осторожности, предупреждающей чрезмѣрную задолженность, могла бы удовлетворить назрѣвшей потребности въ кредитѣ безъ ущерба для кредитныхъ учрежденій, которыя возьмутъ на себя иниціативу въ этомъ дѣлѣ.

По моему предложенію, такую иниціативу принялъ на себя московскій земельный банкъ, утвердившій на общемъ собраніи акціонеровъ 2 февраля сего года проектъ особыхъ правилъ для выдачи ссудъ земствамъ, городамъ, обществамъ и общественнымъ учрежденіямъ съ тѣмъ, однако, ограниченіемъ, чтобы ссуды выдавались лишь въ такомъ размѣрѣ, при которомъ платежи составляютъ не свыше пяти процентовъ бюджета. Къ московскому банку присоединился и харьковскій земельный банкъ {Вѣстн. Фин. 1892 г.}.

Заканчивая свою статью, я позволяю себѣ высказать свое глубокое убѣжденіе, что наши земства и города только тогда въ состояніи будутъ правильно выполнять возложенныя на нихъ функціи, когда получатъ доступъ къ организованному дешевому долгосрочному и краткосрочному кредиту, и что вслѣдствіе этого я считаю вопросъ объ организаціи общественнаго кредита однимъ изъ важнѣйшихъ вопросовъ нашего самоуправленія.

М. Герценштейнъ.

"Русская Мысль", кн.VII, 1892