Тактика законодательных собраний
(Essay on Political Tactics, London, T. Payne, 1791).
Издание Л. А. Велихова, СПб., 1907]
Оригинал здесь: http://www.sotsium.ru/books/37/38/bentham_parliament.html
Содержание:
От издателя
ГЛАВА I. [Вводная]
ГЛАВА II. О политических корпусах
ГЛАВА III. О гласности
ГЛАВА IV. Разделение законодательного корпуса на две палаты
ГЛАВА V. Недостатки, которых необходимо избегать
ГЛАВА VI. О президенте собрания
ГЛАВА VII. Об обязательной инициативе и о всеобщем праве предложения
ГЛАВА VIII. О различных актах, входящих в состав постановления
ГЛАВА IX. Объявление предложений, законопроектов и поправок. Порядок работы
ГЛАВА Х. Предложение, зараннее изложенное письменно
ГЛАВА XI. О редакции
ГЛАВА XII. Щит предложений.
ГЛАВА XIII. Об открытии прений
ГЛАВА XIV. О прениях свободных и о прениях ограниченных
ГЛАВА XV. Единство предмета в прениях
ГЛАВА XVI. Разделение прений и голосований
ГЛАВА XVII. Неудобства определенного порядка предоставления слова
ГЛАВА XVIII. Три чтения законопроектов
ГЛАВА XIX. Недопущение писанных речей
ГЛАВА ХХ. Другие правила, касающиеся прений
ГЛАВА XXI. О поправках
ГЛАВА XXII. Об отсрочках
ГЛАВА XXIII. О голосовании
ГЛАВА XXIV. О голосовании открытом и тайном
ГЛАВА XXV. О голосовании кратком и раздельном
ГЛАВА XXVI. О комитетах
ГЛАВА XXVII. О возможности отсутствовать
ГЛАВА XXVIII. Об установлении определенного числа членов, необходимого для действительности собрания
ГЛАВА XXIX. Определение часов заседания
ГЛАВА ХХХ. Выборы ораторов
ГЛАВА XXXI. О размещении членов и о трибуне для ораторов
ГЛАВА XXXII. Об одежде
ГЛАВА XXXIII. О допущении посторонних лиц
ГЛАВА XXXIV. О формулах
ГЛАВА XXXV. О доске правил
ГЛАВА XXXVI И ПОСЛЕДНЯЯ. О подходящем для многочисленного собрания здании
Тактика законодательных собраний Иеремии Бентама - классическое сочинение, ставшее в культурных странах начальным учебником и настольным руководством к действию для государственных деятелей. Идеи Бентама в настоящее время почти всецело воплощены в жизнь цивилизованных народов, и английские порядки, изложенные в "Тактике", легли в основу программных документов всех парламентов мира; но он писал в то время, когда парламентское устройство, и притом весьма несовершенное, существовало лишь в Англии и только зарождалось во Франции. Поэтому его мысли, выраженные с такой гениальной простотой и убедительной логикой, могут показаться ходячими истинами, а тон его изложения, вероятно, многих поразит своим простодушием.
Мы переживаем теперь в России тот же бурный период поиска лучших форм государственности, но с той разницей, что технику политического устройства мы имеем возможность заимствовать у других народов как результат умственной работы целых поколений и многолетней исторической борьбы. Тот безусловный факт, что на известной ступени развития народы всего мира от патриархального уклада государственности переходят к организованному народному представительству, к сожалению, еще не стал несомненным для многих русских людей; еще многим не ясно, что великому народу можно вступать в культурное соревнование с соседями только во всеоружии усовершенствованной техники в сферах экономической, государственной и общественной. В России еще господствует такое невежество в области политических знаний, а своекорыстными сторонниками старого режима и партиями крайнего толка внесено в общественное мнение такое множество софизмов и превратных мыслей, что труд Бентама, полный здравого смысла, должен принести свою долю пользы. Он обеспечит необразованных людей ценными знаниями, он укрепит в колеблющихся веру в приемлемость и необходимость для России конституционных начал, он даст, наконец, опытным и просвещенным деятелям немало полезных указаний.
Вот чем я руководствовался при издании в эпоху трудных родов русской парламентской жизни перевода сочинения одного из лучших представителей классической страны свободы.
Тактика законодательных собраний
Слово тактика, заимствованное из греческого и общеизвестное в применении к военному делу, обозначает, собственно, искусство приводить в порядок. Оно может быть отнесено к искусству руководить операциями политического корпуса так же, как и к умению управлять действиями армии.
Под порядком здесь подразумевается цель. Следовательно, тактика политических собраний есть наука, которая учит вести собрания к цели их учреждения посредством соблюдения порядка в их действиях. В этой отрасли управления, как и во многих других, цель имеет, так сказать, пассивный характер. Для достижения ее следует избегать неудобств и предусматривать возможность затруднений, которые являются в каждом многочисленном собрании, призванном для совместных совещаний.
Искусство законодателя ограничивается устранением всего способного вредить свободному и планомерному выполнению функций собраний. Польза или вред, приносимые собранием, зависят от двух главных условий. Наиболее существенное из них - состав собрания, затем его способ действий. Предметом данного сочинения является главным образом способ действий политических собраний.
Состав собрания, количество и качество его членов, способ их избрания, а также отношение членов собрания к народу и государству - все это принадлежит уже к области политического устройства. По поводу этих вопросов первостепенной важности я укажу лишь на то, что состав законодательного собрания будет наилучшим при наибольшем количестве точек соприкосновения с народом, т.е. в том случае, когда его интересы будут наиболее соответствовать интересам общим [1].
[1] - Примечание.
Требуется четыре условия, чтобы внушить нации постоянное доверие к ее представительному собранию: 1) прямые выборы, 2) сменяемость членов, 3) известные условия для избирателей и избираемых и 4) количество депутатов, пропорциональное территории. В защиту этих положений может быть приведено много доводов. Прямые выборы необходимы по той причине, что при степенных народ, избирая лишь выборщиков, не может в них видеть непосредственных своих представителей. Он не связан с ними ни личной симпатией, ни чувством осуществления своей власти. Лица, избранные таким образом, не чувствуют по отношению к народу, избравшему их, ни благодарности, ни ответственности. Наконец, сближение между высшими и низшими классами при таком порядке отсутствует, вследствие чего политическая связь несовершенна.
Сменяемость членов необходима, поскольку избрание есть в сущности лишь торжественное заявление о том, что данное лицо обладает в настоящее время доверием избирателей. Но это заявление не имеет той чудесной силы, которая навсегда бы гарантировала определенный характер деятельности избранников. Нельзя заставить целый народ провозгласить следующую нелепость: "Мы объявляем, что те пятьсот человек, которые пользуются в настоящее время нашим доверием, сохранят его независимо от своих поступков в продолжение всей жизни".
Условия, ограничивающие право выбора, имеют менее определенный характер. Имущественный ценз для избираемых основан на общем недоверии к людям, не имеющим залога в виде имущества: на них смотрят, как на менее заинтересованных в поддержании существующего порядка и как на легче поддающихся подкупу. Что же касается избирателей, то смысл ограничения их политических прав заключается в том, что таковые не должны быть предоставлены лицам, неспособным умно и честно пользоваться ими. Это - предосторожность против продажности, невежества и заискивания.
Соответствующее количество депутатов - вопрос большой важности. Для выполнения законодательных функций требуются такие качества, которые присущи далеко не многим людям. Вероятность их найти есть только в многочисленном собрании. Для осуществления законодательной деятельности необходимо такое разнообразие в знании местных условий, которое может дать лишь многочисленный корпус депутатов, избранный от всех частей государства. Все местные интересы должны быть известны и обсуждаемы. Законодательство не подлежит прямой ответственности; небольшой кружок законодателей может действовать исходя из личных интересов и издавать законы против общего блага. При небольшом количестве депутатов исполнительной власти было бы легко подчинить большинство своему влиянию. Многочисленный корпус сменяемых законодателей принимает настолько большое участие в общих интересах, что не может долго пренебрегать ими. Стесняющие законы в конце концов отразились бы на самих депутатах. Самое соперничество, развивающееся в многочисленном собрании, является защитой народа. Наконец, при незначительном количестве депутатов обширность избирательных округов затруднила бы выборы. При таких условиях значение отдельных голосов свелось бы почти к нулю и вместе с тем пропорционально уменьшился бы авторитет избирателей; в то же время увеличившаяся конкуренция между кандидатами привела бы к усилению выборных интриг и распрей.
Есть еще три условия, необходимые при учреждении представительного правления: это публичность заседаний, свобода печати и право петиций.
В трактате о тактике предполагается, что собрание уже сформировано и надлежит лишь выяснить наилучшие способы его работы. Впрочем, некоторые пункты являются спорными, и неизвестно, следует ли отнести их к организации или к тактике. К таким относятся, например, следующие вопросы: должны ли все члены иметь одинаковые права, или следует распределить их между ними таким образом, чтобы одни имели право предлагать вопросы на обсуждение, а другие - лишь право выражать свое мнение по поводу уже сделанного предложения; следует ли предоставить одним право совещаться без голосования, а другим - голосовать без совещания; нужна ли публичность совещаний; может ли быть позволено членам отсутствовать, и в случае их отсутствия могут ли права одного передаваться другому; должно ли собрание оставаться единым, или ему может быть разрешено подразделяться. Эти вопросы вошли в содержание моего труда, так как мне кажется, что их рассмотрение тесно связано с правилами тактики.
Образное выражение "политический корпус" породило значительное число превратных представлений. Аналогия, построенная исключительно на метафорах, послужила основанием для мнимых аргументов; поэзия овладела областью рассудка.
Собрание лиц уже вследствие одного того, что они сошлись для совместного действия, образует в некотором смысле корпус, но под корпусом не всегда подразумевается собрание, так как несколько лиц могут заявить о своем участии в том или другом действии, не сходясь вместе, например посредством подписания того же самого документа. В Англии нет ничего обычнее петиций, адресованных к парламенту со стороны сотен и тысяч лиц, отдельно подписавших их, но не образующих никакого собрания.
Корпус может существовать постоянно или же создаваться для определенного случая и иметь лишь кратковременное значение, как, например, английское жюри. У одного корпуса может быть неограниченный состав, у другого - определенное число членов. Один корпус может иметь привилегии, у другого их может не быть. К привилегированным корпусам относятся те, члены коих, действуя совместно, по известному порядку, получили права, не присвоенные другим гражданам. Обыкновенно под политическими корпусами подразумевают привилегированные корпуса, которые как таковые носят более или менее постоянный, а часто и вечный характер и состоят из ограниченного числа членов.
Корпус может быть простым и сложным. Британский парламент, например, сложный корпус, состоящий из двух отдельных собраний и верховного главы государства. Легко понять, что из среды уже образовавшегося большого корпуса могут на время выделяться менее значительные корпусы: это есть то, что называется комитетами. Деятельность политического корпуса состоит в совместном совершении несколькими его членами того же самого действия. Из этого видно, что действие собрания может быть только действием, выражающим мнение или волю.
Всякое действие собрания берет начало в действии отдельной личности, но всякий акт изъявления мнения или воли, начинаясь с личности, может стать действием корпуса. "Вот, - говорит Тиций, - что происходит в моем уме". Но Семпроний, со своей стороны, может сказать: "Это именно то, что происходит в моем".
Принцип единства корпуса заключается, таким образом, в возможности совместного совершения многими людьми того же умственного процесса. [2]
Примечание. Действительно, только интеллектуальный акт может быть тождествен у нескольких лиц и составить принцип единства корпуса. С физическим актом этого быть не может. Последний, как тесно связанный с личностью осуществляющего его, не представляет основания для указанного тождества. Если римский Сенат постановит, что консул Онимий должен казнить Тиберия Гракха, то это решение будет в буквальном смысле действием каждого сенатора, участвовавшего в нем своим голосованием. Если же Онимий в силу упомянутого постановления умертвит Гракха мечом, то этот удар мечом будет действием только одного Онимия. Юристы скажут, что этот акт не менее предыдущего должен быть приписан Сенату: qui facit per alium, facit rer se. Я не стану здесь распространяться о пользе такого логического построения, а укажу лишь на то, что если ради краткости или большей выразительности этот удар мечом изображается в качестве действия самого Сената, то это может быть понято только как образное выражение.
II. О постоянных корпусах
Постоянный политический корпус есть собрание людей, предназначенное для совершения ряда действий, касающихся предмета его учреждения. Эти действия будут действиями всех, если они предприняты единогласно; но так как невозможно требовать, чтобы в большом собрании существовало полное и постоянное согласие, то решено действию большинства придать то же значение, что и действию всех членов собрания. Историческим опытом вполне доказано, что мнения всех членов собрания постоянно совпадать не могут. Такая форма правления, при которой законодательное собрание подчинено принципу единогласного решения, настолько явно нецелесообразна, что не будь примера Польши, нельзя было бы даже и поверить, что подобная мысль может зародиться в человеческом уме; но пример Польши также доказывает, что если и возможно издать подобный закон, то он или невыполним, или же вызывает самую ужасную анархию.
Естественно, что при поручении какого-либо дела собранию желательнее всего достичь единогласного мнения всех его членов, но так как такое единогласие почти невозможно, то приходится мириться с тем, что ближе всего к нему подходит, то есть удовлетворяться мнением простого большинства.
Если окажется, что число голосов одинаково на обеих сторонах, то решения нет, так как одно мнение уничтожает другое; в таком случае положение вещей должно остаться прежним, и нет основания предоставить одной из сторон решающий голос.
Я до сих пор ничего не сказал об отлучках, которые постоянно изменяют состав собрания. Что сказать о мнении, которое не высказано? Оно не принадлежит ни той, ни другой стороне и потому не может быть принято в расчет. Считать решение собрания ничтожным на том лишь основании, что некоторые из его членов отсутствовали, было бы равносильно признанию того, что они высказались в пользу меньшинства, а этого на самом деле не было. При подсчете голосов истинное значение мнения отсутствовавшего с точки зрения математики выражается формулой - единица минус единица, что равно нулю. Рассматривать его как целую единицу было бы ошибочно.
Но разве необходимо для собрания всегда постановить известное решение? Конечно, нет: есть много случаев, когда слишком опасно позволить небольшой части собрания действовать самостоятельно. Предпочтительнее совсем не иметь решения, чем получить такое, которое бы не опиралось на большинство всех голосов собрания. Поэтому необходимо установить заранее, при наличии какого именно числа членов решения собрания считаются законными.
Я здесь только затрагиваю этот важный вопрос, который будет подробно рассмотрен в другой главе. Теперь же достаточно отметить, что обычная формула - "таково решение собрания" - не имеет абсолютного значения. При постоянном изменении численного состава собрания общим признаком решений может быть лишь их законная сила.
Прежде чем останавливаться на деталях делопроизводства собрания, поставим во главе его регламента правило, наиболее способное гарантировать доверие к нему общества и вести к достижению самой цели его учреждения.
Это правило - гласность.
Обсуждение этого вопроса разделим на шесть частей: 1) оправдательные доводы; 2) рассмотрение возражений; 3) область распространения гласности; 4) исключения; 5) средства к достижению гласности и 6) замечания относительно английской практики.
Первое преимущество гласности состоит в том, что она удерживает членов собрания в границах долга. Чем более связано осуществление политической власти со всевозможными искушениями, тем желательнее создать мотивы, которые бы побуждали облеченных правомочиями сопротивляться этим искушениям. Подобным мотивом - мотивом постоянным и всеобъемлющим - может служить контроль публики.
Публика в целом представляет собой не что иное, как суд, и притом суд более действенный, чем все суды вместе взятые. Можно притвориться, что презираешь приговоры такого суда, можно видеть в нем шаткие и противоречивые мнения, но всякий сознает, что этот суд хотя и может заблуждаться, но по крайней мере он неподкупен; он беспрестанно стремится совершенствоваться; он содержит всю мудрость и справедливость нации и, наконец, именно он решает судьбу общественных деятелей: избегнуть налагаемых им наказаний немыслимо. Те, кто недоволен его приговором, в сущности апеллируют к нему же самому, и добродетельный человек, сопротивляясь господствующему мнению, поднимаясь выше всеобщего ропота, все-таки поневоле считает и взвешивает голоса людей, согласных с ним. Если бы была возможность избегнуть такого суда, то пожелать этого не мог бы ни добродетельный человек, ни просвещенный деятель, так как в конце концов им нечего бояться суда и они могут ожидать от него только хорошего.
Враги гласности делятся на три группы: преступники, желающие скрыться от взоров судьи, деспоты в своем стремлении задушить общественное мнение, голос которого им страшен, наконец, робкие и ленивые, которые обвиняют в неспособности других для того, чтобы скрыть свою собственную. Скажут, пожалуй, что собрание, в особенности же многочисленное, уже составляет собой публику, которая имеет сдерживающее начало сама в себе. Я отвечу, что собрание, как бы оно ни было многочисленно, никогда не достигает достаточного размера, чтобы в отношении гласности заменить настоящую публику.
Оно всегда будет разделено на две партии, которые по отношению друг к другу не находятся в положении судей: им не хватает беспристрастия. Каково бы ни было поведение человека, он почти всегда может быть уверен в поддержке одних и вражде других. Внутренняя цензура без содействия внешней неспособна гарантировать честности. Упреков друзей редко опасаются, к порицанию же врагов по большей части относятся равнодушно. Дух партий, заключенный в узкие границы, искажает одинаково как порицание, так и похвалу.
Второе преимущество гласности состоит в том, что она гарантирует доверие народа и его согласие на законодательные мероприятия.
Тайна всегда порождает подозрение. Люди склонны видеть преступление там, где замечают неестественную таинственность, причем при этом редко ошибаются, ибо для чего же скрываться, как не из боязни быть уличенным. Если бесчестные намеренно окружают себя тайной, то невинные, наоборот, предпочитают действовать на виду из боязни быть принятыми за первых. Эта очевидная сама по себе истина, естественно, усваивается народом. Распространению ее способствует если не здравый смысл, то негодование. Наилучший законопроект, подготовленный в тайне, возбудит при известных обстоятельствах больше недоверия, чем наихудший, при наличии гласного обсуждения. Наконец, сколько преимуществ для самих администраторов в открытой и честной политике!
Поставьте себя в положение, исключающее возможность действовать во вред народу; докажите ему, что с вашей стороны обман немыслим, и тем самым вы отвратите от себя орудия недовольства, которые бы могли обратиться против вас. Общество возвратит вам с лихвой доверие, оказанное ему вами. Клевета потеряет свое значение, ибо ее вредное влияние проявляется в подполье и гибнет при свете дня.
Я не оспариваю, что политика, окруженная таинственностью, подчас тем самым избегает кое-каких неудобств, но и сомневаюсь, чтобы она, в общем, была более выгодна: из двух правительств, действующих одно секретно, а другое гласно, последнее несомненно будет обладать большей силой, смелостью и лучшей репутацией, благодаря чему оно превзойдет первое со всеми его утаиваниями. В частности, взвесьте, насколько публичное рассмотрение законов, мер, налогов, образа действий государственных деятелей должно действовать в пользу правительства. Возражения гласно отражены, лживая молва обнаружена, необходимость жертв, требуемых от народа, полностью выяснена. Оппозиция всеми своими усилиями не только не вредит авторитету власти, но даже служит ей опорой. В этом смысле можно сказать, что сопротивление укрепляет, поскольку правительство в большей степени может быть уверено в успехе мероприятия и в одобрении общества после того, как враждебные друг другу партии сразились, свидетельницей чего была вся нация.
У народа, имевшего в течение продолжительного времени публичные собрания, здоровые идеи получают большее распространение, а вредные предрассудки, публично оспариваемые не риторами, но государственными людьми, перестают распространяться. Даже низшие классы приучаются остерегаться шарлатанства демагогов и иллюзий обманщиков.
Одновременно возрастет уважение к настоящим талантам, и праздное остроумие получит достойную оценку. В силу привычки к общественной борьбе люди научатся проявлять терпимость по отношению к страстям ближних и перестанут относиться к ним с той болезненной чувствительностью, которая создает у народов, лишенных свободы и опыта, чрезмерную подозрительность и склонность к постоянным тревогам. Даже при тех обстоятельствах, когда недовольство выражается с наибольшей силой, эти признаки беспокойства не являются предвестниками возмущения. Нация опирается на лиц, известных ей по их предыдущей деятельности и пользующихся ее доверием, и законная оппозиция, выступающая против всякой непопулярной меры, предупреждает самое появление идеи о насильственном сопротивлении. Даже если какая-либо сильная партия действует против воли народа, нет основания отчаиваться, так как дело еще не проиграно, есть возможность бороться и измерять успехи, достигнутые в этой борьбе.
Добавим, что предусмотрительное терпение является одним из главных достоинств свободного народа. Самый порядок, который царит в прениях политического собрания, создает посредством подражания национальный дух. Та же стройность заседаний воспроизводится в клубах и сходках, где народ приветствует порядок, привычный для него в политических собраниях. Разве в Лондоне в самый разгар беспорядков известные ораторы не привлекали то же внимание, что и в парламенте? Не окружала ли их толпа, не слушала ли их в полном молчании и не вела ли себя с той умеренностью, какая не встречается даже в деспотических государствах, где чернь то требовательная, то боязливая, одинаково презренна как в мятеже, так и в подчинении?
Тем не менее, принцип гласности, еще новый и очень не твердый, не проведенный в законах, не успел принести той пользы, которая должна была от него последовать. Вспомним возмущения; часто их единственной причиной была поспешность, с которой действовали, не потрудившись предварительно разъяснить дело народу. Подобно тому как управляемым важно знать образ действий правителей, так и последним необходимо ознакомиться с действительной волей первых.
При гласном правлении это достигается без труда. Стоит только дать возможность народу составить разумное мнение, и последнее сразу ярко проявится; а можно ли что-нибудь знать достоверно при отсутствии гласности: народ в этом случае идет своим путем, рассуждая обо всем, но он судит о вещах без всяких данных или даже пользуется неверными данными; его мнение, не основанное на знании дела, было бы другим, если бы опиралось на истину. Не следует думать, что правительство может по своему усмотрению рассеять ошибки, которые ему было бы легко предупредить, позднее разъяснение не всегда исправляет первое ошибочное впечатление. Народ по тому немногому, что до него доходит из какого-либо проекта, составляет о нем негативное мнение, если даже оно необосновано, народ все-таки волнуется, ропщет; постепенно растут опасения и зреет сопротивление. Даже если администрация заговорит, раскроет правду, настроение не изменится, так как доверие - дело времени. Гнусные обвинения останутся, объяснения, даваемые по необходимости, сочтутся признаком слабости. Даже добрые дела терпят крах, когда они неумело предприняты и затрагивают народные интересы. История Иосифа II богата примерами такого рода ошибок.
Третье преимущество гласности заключается в том, что она дает возможность избирателям действовать сознательно.
Возобновление состава собрания не имеет никакого смысла, если народ всегда вынужден выбирать лиц, о деятельности которых он не имел возможности составить мнение. Скрывать от публики образ действий уполномоченных - значит, соединять непоследовательность с вероломством. Это равносильно следующему заявлению доверителям: "Вы наберете одних и забаллотируете других депутатов, не зная, на основании чего вы действуете. Рассуждать вам запрещено. Вашим стимулом при осуществлении важнейшего из ваших прав будет случай или произвол".
Четвертое преимущество гласности заключается в том, что она дает возможность собранию пользоваться знаниями всего общества.
Народ слишком многочислен, чтобы действовать самостоятельно, и потому вынужден передавать свои правомочия депутатам; но вопрос в том, будет ли в этом собрании сосредоточен весь национальный ум? Будут ли эти выборные во всех отношениях самыми просвещенными, самыми способными, самыми мудрыми из всей нации? Будут ли они владеть общими знаниями и местными сведениями, необходимыми для законодателей? Вряд ли, ибо такой результат выборов не что иное, как мечта. В спокойное время богатство и высокое положение служат обстоятельствами, наиболее способствующими избранию. Люди же, которые по социальному положению культивируют свой ум, редко имеют возможность сделать политическую карьеру. Локк, Ньютон, Юм, Адам Смит и многие другие гениальные люди никогда не заседали в парламенте. А между тем самые благие идеи всегда возникали в умах отдельных личностей. Мероприятие, которое характеризует деятельность Питта: образования фонда погашения государственного долга, было, как известно, результатом расчетов доктора Прейса, который едва ли имел бы время провести такого рода исследование, если бы занялся политической деятельностью. Единственный человек, который правильно смотрел на конфликт с Американскими колониями и избавил бы нацию от войны, если бы вняли его советам, принадлежал к сословию духовенства и вследствие этого не мог принимать участия в народном представительстве [3].
[3] - Примечание. Декан Тэкер.
Даже не вдаваясь в подробности, можно сразу заметить, что гласность является верным способом для использования просвещенности всей нации и способствует возникновению полезных мыслей. Найдут, пожалуй, что я удаляюсь от научной стороны предмета, если я поставлю в число прочих преимуществ гласности развлечение, которое она доставляет; я подразумеваю развлечение само по себе, независимо от поучения, хотя, собственно, нельзя отделить одно от другого. Тот, кто посмотрит на это соображение как на легкомысленное, будет не прав. Полезным называется то, что обещает благо. Развлечение само по себе - осуществленное благо, и этот род удовольствия, в частности мне, представляется достаточным для того, чтобы сделать нации, пользующиеся им, гораздо счастливее тех, которым оно не известно. Мемуары - наиболее интересный и распространенный вид французской литературы, но они не следуют непосредственно за событиями и не являются всеобщим достоянием. Английские же газеты - настоящие мемуары, опубликованные в то самое время, когда происходят события: в них можно найти содержание парламентских прений, сведения о главных политических деятелях, причем все события в них свободно излагаются и все мнения обсуждаются свободно. Какой-то император предложил премию тому, кто выдумает новое развлечение. По моему мнению, больше всех ее заслуживает тот, кто первый сделал всеобщим достоянием труды законодательного собрания.
Если действие гласности благоприятно во многих отношениях для самих правителей, так как она служит гарантией от несправедливости общества и вознаграждает правительство за его труды, чем же объяснить то враждебное отношение к гласности, которое так часто с их стороны проявляется? Неужели нужно искать причину этого в пороках правителей, в желании править без ответственности, действовать без надзора, обманывать народ и порабощать его, пользуясь его же невежеством? Может быть, такие мотивы и не чужды некоторым из них, но только одна сатира может приписывать их всем. Скорее надо искать причину враждебного отношения к гласности в добросовестных ошибках, основанных на тех возражениях, которым мы постараемся дать ниже надлежащую оценку.
Первое возражение: "Публика не является компетентным судьей действий политического собрания ввиду непонимания этого дела и пристрастного отношения к нему большинства". Если я соглашусь признать, что в массе публики нет ни одного человека из ста, способного иметь правильное суждение по вопросам, разбираемым в политическом собрании, меня, конечно, не обвинят в том, что я лишаю силы подобное возражение, а между тем даже при таком предположении оно мне представляется бессильным аргументом против гласности.
Это возражение имело бы некоторый смысл, если бы мы, отнимая у народного суда возможность судить правильно, тем самым отняли бы у него всякое желание судить; но публика судит и будет судить всегда. Если бы она воздерживалась от суда, боясь судить неправильно, то не только нельзя было бы упрекнуть ее в недоразвитости, а наоборот, пришлось бы восторгаться ее мудростью. Народ, который сумел бы воздержаться от осуждения, состоял бы из философов, а не из обыкновенных людей.
Могут сказать, что опубликование документов увеличит процент плохих судей.
Я отвечу на это, что по данному вопросу можно разделять общество на три группы. Первая, наиболее многочисленная, состоит из людей, мало занимающихся политикой и не имеющих времени для чтения и рассуждений. В состав второй группы входят люди, имеющие известного рода суждения, но суждения заимствованные и принятые на веру; они не дают себе труда или же неспособны составить собственного мнения.
Третья группа состоит из людей, судящих самостоятельно, на основании более или менее точных данных. Которой же из этих трех групп гласность может вредить? Не первой, потому что, как следует предположить, для нее гласность не играет никакой роли. Не последней: она судила раньше, судит и теперь, но прежде она судила плохо вследствие отсутствия точных данных; она будет несомненно лучше, когда истинные документы ей станут доступны. Что же касается второй группы, то ее суждения, как мы уже говорили, заимствованы; они - отзвук мнений третьей группы; следовательно, эта последняя, более знакомая с делом и судящая правильно, будет снабжать более здравыми мнениями тех, кто их ждет от нее в готовом виде. Значит, от исправления одних исправятся и другие; очищая источник, тем самым очищают и каналы.
Таким образом, чтобы решить, может ли гласность вредить или же приносить пользу, надо принимать в соображение только ту группу, которая судит, так как она создает господствующие мнения. Если ее суждения неверны, то это происходит вследствие незнакомства с фактами - значит она не имеет нужных данных для составления правильного мнения. Следовательно, логика сторонников тайны сводится к следующему положению: "Вы неспособны судить, потому что находитесь в неведении, и вы останетесь в неведении, потому что неспособны судить".
Второе возражение: "Гласность может подвергнуть члена собрания народной ненависти за поступки, достойные иного отношения".
Это возражение сводится к первому, так как указывает на неспособность народа отличать своих друзей от врагов. Если бы какой-либо из членов политического собрания побоялся пренебречь минутной несправедливостью, он доказал бы этим отсутствие мужества, а именно качества, наиболее необходимого в его положении.
Ошибке свойственно непродолжительное существование, тогда как истина вечна. Надо только сделать ее известной, чему и способствует режим гласности. Как только несправедливость будет осознана, ненависть заменится уважением, и тот, кто за счет однодневного кредита предпочел положиться на будущее, вознаградится с избытком.
В смысле доброй славы гласность приносит членам собрания гораздо больше пользы, чем может причинить вреда. Она их спасает от злостных обвинений и клеветы, так как не дает возможности ни приписывать им лицемерных действий, ни скрывать сделанного ими добра. Если их намерения истолкованы ошибочно, то публичное объяснение заставит замолкнуть фальшивые слухи и не даст повода к тайным нападкам.
Третье возражение: "Желание популярности может побудить членов собрания к предложению опасных мероприятий, ибо культивируемое в собраниях красноречие скорей обаятельно, чем разумно: это есть красноречие народного трибуна, а не законодателя". Такое возражение сводится опять-таки к первому, т.е. к указанию на неспособность народа судить о своих действительных интересах и отличать друзей от льстецов.
В представительном государстве, где народ обыкновенно не участвует в вотировании политических мероприятий, эта опасность не страшна. Речи ораторов, которые делаются известными народу по газетам, не имеют того влияния, как страстные воззвания мятежного демагога. Они достигают до него уже в охлажденном состоянии и к тому же сопровождаются возражениями, которые в предполагаемом случае имеют все преимущество истины перед ложью. Гласность прений погубила больше демагогов, чем создала их, стоит только боготворимому народом человеку войти в состав парламента, он перестает быть опасным. Среди равных ему или даже более талантливых людей, там, где его мнения оспариваются, а его преувеличения не властны скрыть истину, высокомерие терпит поражение, желание временной популярности становится смешным, и льстец кончает тем, что внушает народу отвращение.
Четвертое возражение: "В монархическом государстве гласность собраний, подвергая членов злопамятству главы государства, может вредить свободе прений".
Это возражение, более веское, чем предыдущие, отпадает при ближайшем его рассмотрении и даже превращается в аргумент в пользу гласности. Если есть опасность для такого собрания со стороны монарха, то защитить его может только общественное мнение.
В этом отношении секретность совещаний - предосторожность, не достигающая своей цели, так как все действия собрания всегда будут известны главе государства и в данном случае останутся неведомы именно тем, кто мог бы составить защиту. Значит, если бы политическое собрание предпочло действовать тайно, ссылаясь на необходимость скрывать свои действия от монарха, то это было бы только предлогом и, наоборот, даже скорее доказывало бы желание подчиниться его влиянию, не подвергаясь осуждению общества. Устраняя народ, от чьего же наблюдения скрываются, как не от народного? Разве у монарха мало агентов и шпионов? Не есть ли он одновременно невидимое и присутствующее лицо среди этого самого собрания?
Можно ли, наконец, привести то возражение против режима гласности, что это система недоверия? Ведь всякое хорошее политическое установление и должно на него опираться. Кому же и можно не доверять, как не тем, кому вы даете громадную власть с большим искушением злоупотреблять ею. Но смотрите на предмет их занятий - это не их собственные дела, но дела других, лично для них безразличные, очень трудные и сложные, это дела, которые требуют самого трудолюбивого старания, по простой бесконечности можно пренебречь ими.
Взгляните на их личные интересы, и вы увидите, что они часто противоположны интересам народным; к тому же, имея все средства служить для себя за счет народа, они редко могут быть пойманы на злоупотреблении.
Какой же интерес можно поставить в противовес всему сказанному? Только - общественное мнение, боязнь его суда, желание славы, одним словом, все, что достигается гласностью. Ее благотворное влияние простирается на законодательство, администрацию и суд. Без гласности нет никакого постоянного блага - под покровительством гласности, напротив, нет продолжительного зла.
III. Область распространения гласности
Опубликованию подлежит:
1. Содержание каждого предложения.
2. Содержание речей или доказательств за и против.
3. Результат каждого предложения.
4. Количество голосов с каждой стороны.
5. Имена подающих голоса.
6. Документы, послужившие основанием для решения.
Не буду стараться доказывать, что знакомство со всем перечисленным необходимо для того, чтобы общество имело возможность составить ясное суждение обо всем, происходящем в собрании. Однако можно возразить против опубликования числа голосов сторон; можно сказать, что это рискует ослабить авторитет действий собрания и поощрить оппозицию в случаях незначительного большинства. На это отвечу, что надо делать различие между оппозицией незаконной и законной. Возможность первой нельзя предположить, вторая же не есть зло. Существование правительства, управляемого собранием, основано на желании считаться с мнением большинства. На постоянное единогласие нельзя рассчитывать, так как известно, что оно невозможно; в случае если какая-либо партия остается в незначительном меньшинстве, она не только не видит в этом обстоятельстве причину для незаконного сопротивления, а, напротив, лишь повод надеяться на будущий успех.
Законная же оппозиция отнюдь не может быть злом, так как сравнительное число голосов - единственное мерило вероятности правильного решения; из этого следует, что законная оппозиция не могла бы быть лучше направлена, как именно к достижению этой вероятности. Возьмем юридическое определение: пусть было два решения - одно, прошедшее при незначительном перевесе голосов, другое - при очень большом перевесе; разве не более естественно апеллировать скорее к первому, чем ко второму?
Между тем необходимость апелляции в отношении юридическом не так важна, как в отношении законодательном. Решения судей применяются к отдельным индивидуумам, решения же законодательного собрания затрагивают интересы целой нации и имеют последствия, которые возобновляются постоянно.
Если вы думаете приобрести больше авторитета, скрывая от публики результаты голосования, то вы ошибаетесь. Напротив, публика, вынужденная догадываться, обратит эту тайну против вас же самих. Фальшивые донесения сделают ее восприимчивой к обману. Это даст возможность меньшинству найти тысячу коварных способов, чтобы представить обществу свою силу в ложном свете.
Американский конгресс во время войны за независимость принял за правило, если не ошибаюсь, выдавать свои решения за единогласные. Его враги увидели в этой предосторожности необходимость для Конгресса скрывать свои раздоры. Впрочем, собрание предпочло лучше оставить за собой такое подозрение, чем предать гласности те распри, которые происходили в его среде. Но хотя в этом особом случае обман удался, это еще не может служить доказательством в его пользу. Конгресс, вполне убежденный в доверии своих членов, имел их согласие на эту хитрость, дабы ввести в заблуждение своих врагов.
Имена голосующих должны быть опубликованы не только для того, чтобы публика знала убеждения своих депутатов и их усердие к посещению заседаний, но еще и по другой причине. Качество голосов имеет такое же влияние на общественное мнение, как и количество. Требовать, чтобы все голоса имели одинаковый вес, значит, желать, чтобы глупость имела такое же влияние, как и мудрость, и чтобы заслуга оставалась без вознаграждения.
IV. Исключения из правила гласности
Гласность не должна быть допущена в тех случаях, когда она: 1) благоприятствует намерениям какого-либо врага; 2) оскорбляет без надобности невинных людей; 3) способствует слишком строгому наказанию виноватых.
Признать гласность абсолютным законом нельзя, потому что нельзя предвидеть всех обстоятельств, в которых может находиться собрание. Правила издаются для спокойного времени, а не для времени смут, беспорядков и государственной опасности. Тайна есть один из способов заговора. Не возводите же ее в принцип хорошего управления.
V. Средства к достижению гласности
Средства к достижению гласности, которыми в зависимости от свойства собрания и важности дел можно пользоваться сполна или отчасти, могут быть следующие:
1. Подлинное издание трудов собрания по плану, заключающему в себе шесть поименованных в предыдущей главе пунктов.
2. Употребление стенографов для записывания речей и в случаях расследования для допросов.
3. Допущение других неподлинных опубликований по данному предмету.
4. Допущение посторонних лиц на заседания.
Что касается неподлинных изданий, то они должны быть допущены отчасти для предупреждения небрежности и недобросовестности официальных репортеров, отчасти для предохранения их от подозрения. На исключительную привилегию смотрели бы как на свидетельство неискренности. К тому же издание подлинного протокола собрания требует так много времени, что не может удовлетворить нетерпение публики, не говоря уже о том вреде, который может быть причинен ошибочными донесениями до их опровержения. Делом этим занимаются неофициальные журналы, успех которых обусловливается нетерпеливым любопытством публики и умением удовлетворить ее. В Англии в этом отношении достигли такой быстроты, что прения, продолжавшиеся до 3-4 часов утра, появлялись на другой день напечатанными мелким шрифтом в столице до 12 часов дня.
Допущение публики на заседания - очень важный вопрос, но по этому предмету я дам подробные объяснения в одной из следующих глав. Пока скажу лишь, что главный смысл этого допущения заключается в том, что оно обусловливает доверие общества к газетным донесениям. Если бы публика была исключена, она всегда была бы склонна подозревать, что истину искажают или по крайней мере утаивают часть ее и что в собрании происходит нечто такое, что никому не известно.
Кроме того, для репутации самих членов собрания весьма важно, чтобы публика их слышала. Присутствие посторонних людей является для них могущественным стимулом для соревнования, удерживая их в то же время от проявления развивающихся во время прений страстей.
Чтобы составить себе правильное мнение о гласности в Англии, надо обратить внимание на два совершенно различные предмета: на устав и на обычай. Устав гласит следующее:
1. Всем посторонним лицам, т.е. нечленам собрания, воспрещается вход в палату под страхом немедленного заключения в тюрьму. Исключения не составляет и ввод кого-либо членом палаты. (Запрет этот, установленный в бурные времена гражданской войны 1650 года, возобновлялся семь раз при обстоятельствах, не имеющих никакого оправдания [4].)
[4] - 26 февраля 1688 года, 21 ноября 1689 года, 2 апреля 1690 года, 31 октября 1705 года, 15 ноября 1705 года, 26 Января 1709 года, 16 Марта 1719 года.
2. Воспрещается как посторонним лицам так и членам, передавать что бы то ни было из происходившего в собрании и печатать что-либо по этому поводу без разрешения собрания. (Это правило, установленное во время гражданской войны, возобновлялось до тридцати раз - последний раз в 1738 года)
3. С 1722 года стали опубликовывать от имени общин так называемые голосования (вотумы). Это нечто вроде сухого протокола, содержащего формальные действия, с предложениями и постановлениями, а в случаях разделения голосов - с указанием числа их "за" и "против"; о прениях же там нет никаких сведений. До 1722 г. такое опубликование происходило только изредка. Эти голосования, собранные и переизданные, с приложением огромного количества законов и частных актов составляют то, что называется журналом палаты. Эти журналы раздаются членам, но в продажу не допускаются.
4. Народу более всего необходимо знакомство с проектами законов до их рассмотрения палатами. Проекты эти, называемые биллями, по общему правилу не печатаются, кроме тех случаев, когда это делается по особому распоряжению для исключительного пользования членов. Таким образом, посторонние лица не могут ознакомиться с биллями иначе, как получив один из таких привилегированных экземпляров. Как ни странно видеть народных представителей, скрывающихся от взглядов своих доверителей, однако истинные принципы свободы вначале были еще настолько мало известны, что такой образ действий представителей, ведущий к их полной безответственности и к уничтожению всякого народного влияния, не вызывал никакого протеста. Но с тех пор, как вместе с просвещением общественное мнение приобрело большее влияние, особенно в царствование Георга III, противообщественные правила эти хотя и остались на бумаге, но потеряли всякое значение и во многих случаях место их занял обычай, идущий часто с ними вразрез. Как ни печально, что все лучшее в английском парламенте происходит с нарушением закона, но можно утешаться, что все сколько-нибудь значительные нововведения направлены к общему усовершенствованию. Нижняя палата решила допустить на заседания небольшое число публики - около полутораста или двухсот человек. К сожалению, однако, это снисхождение к интересам публики далеко не прочно: на самом деле оказывается, что достаточно одного лишь заявления, одного требования исполнить закон, и этот последний применяется во всей своей силе.
Что касается содержания прений и имен голосующих, то сведения о них дает множество периодических изданий. Издания эти нелегальны, но таким правонарушением Англия обязана своим избавлением от аристократического режима вроде венецианского. Если бы эти издания были более точны, то к ним не относились бы так снисходительно. В прежнее время достаточно было поймать в галереях парламента какое-нибудь постороннее лицо с карандашом в руках, чтобы оно было немилосердно изгнано, а теперь допускают и присланных редакторами газет стенографистов.
Палата лордов руководствуется, собственно, теми же правилами, но все же тон их более умерен. Хотя посторонние лица на заседания не допускаются (повеление от 5 апреля 1707 года) и оглашение прений не разрешается (повеление от 27 февраля 1698 года), но между тем именно из палаты лордов исходит тот либерализм, который господствует в настоящее время. В верхней палате имеет место обычай, не встречающийся в практике нижней, а именно - гласность протестов. Протест есть мотивированное мнение одного или нескольких членов меньшинства, заявленное против занесенного в протоколы решения палат. Эти протесты вопреки закону печатаются и распространяются в публике, и таким образом по странному стечению обстоятельств выходит, что в публику допускаются в подлинном виде только те заключения, которые оспаривают законы. Открыв свои заседания для небольшого количества публики, палата лордов вместе с тем устроила всевозможные стеснения. За первыми рядами уже ничего не видно и не слышно. Некоторые наиболее популярные члены предлагали предоставить публике более удобные места, но большинство всегда отказывалось от этого главным образом из-за неприятия всяких нововведений [5].
[5] - Примечание. Пунктом 32 Французской конституции 1814 г. было установлено, что все совещания палаты пэров должны быть тайными. Не могу понять, чем оправдывается такое правило. Если гласность и представляет некоторую опасность, то менее всего вреда для палаты, чуждой народным стремлениям. Запрещение публике присутствовать на заседаниях, мне кажется, совершенно не в интересах пэров. Гласность совещаний для них нужнее, чем для народных депутатов, как узда и как стимулирующее средство. С одной стороны, их положение может выдвинуть интересы, отдаляющие их от народа, с другой - наследственные права, давая им полную независимость, ослабляют чувство соревнования. Вероятно, палату пэров считали по существу монархической и видели в ней опыт против необдуманных предложений народных депутатов. Но с этой точки зрения тайна совещаний представляется политической бессмыслицей. Выходит так, что предполагаемых врагов авторитета короля допускают рассуждать публично, а тех, которые считаются естественными защитниками монарха, заставляют совещаться тайно! Не скрывается ли за этим желание оградить отдельных личностей от общего неодобрения? Разве не желательно при борьбе между палатами - в том случае, когда предложение палаты депутатов опирается на общественное сочувствие, - чтобы палата пэров имела право публично защищать свой протест и тем снять с себя оскорбительное подозрение в действиях ради личных интересов? Собрание, в котором прения происходят публично и печатаются ко всеобщему сведению, имеет все способы приобрести себе многочисленных приверженцев, тогда как, совещаясь тайно, пэры влияют только на самих себя. Все это привело к тому, что палата пэров поняла сама всю невыгодность своего положения относительно нижней палаты и стала выискивать способы освободиться от тайны без нарушения текста Конституции. В настоящее время она дает приказания печатать доклады и большинство речей. Кроме того, официальным газетам предоставляются для опубликования очень обстоятельные протоколы совещаний, и так как в протоколах имена различных ораторов не упоминаются, то можно дополнять их примечаниями с указанием имен ораторов. Наконец, палата допускает гласность для прений в том случае, когда она действует в качестве судебной инстанции; по процессу о заговоре 1820 г. можно, например, судить, насколько гласность помогла палате пэров приобрести уважение и доверие.
Разделение законодательного корпуса на две палаты
Следует ли делить законодательный корпус на две палаты и требовать для законной силы декрета их взаимного согласия? Можно привести доводы за и против такого разделения. Рассмотрим те и другие. Разделение законодательного корпуса несет следующие неудобства:
1. При такой организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, так как вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой.
2. Такое разделение способствует развитию двух различных направлений, в зависимости от состава палат. Действительно, если они состоят из представителей различных сословий, напр., дворянства и общин, то следствием этого является несправедливый перевес одного из них, который ставит интересы отдельного класса в противоречие интересам всего народа. Если же обе палаты ни в чем не соперничают между собой, то это ведет к упадку государственных принципов: тот, кто заручится большинством голосов в одной палате, может совершенно пренебречь другой.
3. Каждая палата будет лишена части тех сведений, которые бы она имела при единстве собрания. Трудно провести те же доводы в обеих палатах с одинаковой убедительностью. Аргументы, склонившие голоса в свою пользу в одной палате, могут быть упущены в другой. Автор предложения, серьезно изучивший предмет, не будет присутствовать в собрании, где возражают против него. Таким образом, судят дело, не выслушав наиболее заинтересованных лиц.
4. Это разделение неизбежно замедляет ход дела. Две палаты не могут заниматься одновременно одним и тем же вопросом, по крайней мере во всех тех случаях, когда должны быть представлены подлинные документы или допрошены свидетели, вследствие чего приходится делать двойную работу, а это требует двойного срока. Такие собрания не могут существовать без соперничества. Возникают вопросы компетенций, которые приводят к переговорам и часто к разрывам. Их споры о правах и привилегиях, не говоря уже о вызываемых неудобствах и о потере времени, будут часто способствовать общему застою. Мы видим пример этого во Французских генеральных штатах. Двор поддерживал несогласие между сословиями и всегда находил в этом разладе благовидный предлог для распущения штатов.
5. Окончательным результатом этого разделения будет такое распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому лишь право "негатива". Это послужит поводом к неправильной оппозиции, ссорам, бездействию и постоянным злоупотреблениям. Два независимых собрания не могут долго существовать без того, чтобы не помериться силами. К тому же завидующие делами не в состоянии действовать без определенного плана и не опираясь на известные силы. Они предварительно должны решить, в какой из двух палат следует начать дело; если одна кажется имеющей больше влияния, чем другая, туда и направят все важнейшие предложения. Этого достаточно для нарушения равновесия. На деле установится различие двух сил, из которых одна будет обладать инициативой, а другая лишь простым "негативом". В самом деле, если считаться т.с. с личным интересом, (а он всегда преобладает), то придется придти к заключению, что интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Отрицая, она доказывает свое значение; соглашаясь, она кажется ничтожно. Играть главную роль значит править; играть вторую - допускать управление собой. Лишенная способов достигнуть влияния, эта пассивная палата незаметно теряет привычку интересоваться делами: они для нее являются лишь обузой. Она сохраняет за собой самое легкое дело - противиться всему, исключая, впрочем, тех случаев, когда этим она может себя скомпрометировать в общественном мнении и потерять свою хорошую репутацию.
Теперь* (* Прим. перевод. Так как Бентам не окончил главы о разделении политического корпуса, то доводы в пользу его приводятся известным швейцарским общественным деятелем Dumont, издателем и переводчиком Бентама на французский язык) приведу доводы в пользу разделения политического корпуса. Первое преимущество - зрелость обсуждения. Разделение на две палаты - верный способ для того, чтобы избежать излишней торопливости и возможных неожиданностей при решении вопроса. Правда, и при одной палате возможно установить такие правила, на основании которых важные дела рассматривались бы по несколько раз.
Это мы и видим в палате общин, где установлены три чтения, три обсуждения в разные сроки, постатейное обсуждение билля в комитете, донесение комитета, рассмотрение этого донесения, петиции всех тех лиц, которые защищают особые интересы, а также установление определенного дня для разбора сих петиций. Этими общими предосторожностями и другими в том же роде борются против неожиданностей и достигают зрелости обсуждения. Несмотря на это, при однопалатной системе исполнение указанных правил ничем не обеспечено. Опыт доказал, что палата свободно пренебрегает установленными правилами, а обстоятельства всегда дают ей готовый предлог поступать по желанию господствующей партии, т.е. идти за увлечениями дня.
При двух палатах наоборот, все формальности будут строго соблюдаться, т.к. если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление.
К тому же неоднократное рассмотрение в одной и той же палате не представляет тех гарантий, как рассмотрение дела в разных корпусах. Различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек необходимо для всестороннего рассмотрения дела. Люди, работающие долгое время вместе, приобретают одинаковые взгляды, известный корпоративный дух, имеющий свой естественный противовес в другом общественном учреждении. Итак, можно рассматривать вторую палату, как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела.
Второе преимущество - ограничение власти единой палаты.
Хотя палата представителей, избранных народом и сменяемых, могла бы, вследствие этого, находиться в некоторой зависимости, которая принудила бы ее считаться с волей избирателей, хотя мы предположили бы с другой стороны, что возможно установить абсолютно свободную и целесообразную систему выборов и сменяемости, все же законодательное собрание всегда остается ответственным только в отношении своих мнений, а между тем это представляет далеко не совершенную гарантию против злоупотребления властью. При наличности двух различно составленных палат одна служит естественной уздой для другой. Кроме того, уменьшается опасность демагогии, т.к. одно и то же лицо не может иметь одинакового влияния в обеих палатах. Наконец, появляется соревнование в талантливости и приобретении народного доверия. Даже зависть одной из палат делается в этом случае защитой против незаконных стремлений другой и таким образом, вследствие борьбы страстей, действующих в различных направлениях, конституция сохраняется в неприкосновенности.
Третье преимущество - разъединение дворянства и общин. Если в государстве существуют такие могущественные и привилегированные сословия, как, напр., дворянство и духовенство, то лучше предоставить их представителям отдельное собрание, чем соединять с депутатами от народа в одной палате.
В пользу этого можно сказать следующее:
1. Если число депутатов первенствующих сословий не будет установлено заранее, то можно опасаться, что они приобретут сильный перевес при выборах, пользуясь влиянием общественного положения и богатства.
2. Если они действуют отдельно, то на них падает и вся ответственность: они знают, что народ объясняет их поступки стремлением в личной выгоде и что отклонение популярного закона подвергает их строгому осуждению целой нации. Если же они смешаны с депутатами народа в одной палате, то обладают скрытыми способами влияния, и их голоса не выделяются из общей массы.
3. В большом государстве одна палата будет слишком многочисленна для правильной работы, или же придется предоставить народу слишком мало представителей. Из пяти возражений, приведенных против разделения законодательной власти, наиболее веское, несомненно, пятое. Одна из палат обязательно приобретет больше влияния, и ей будут принадлежать инициативы дел, значение же другой будет в большинстве случаев, так сказать, чисто отрицательным. Может показаться весьма нецелесообразным учреждать корпус из сенаторов и знати исключительно в виде оппозиции воле депутатов народа. Но, рассматривая вопрос с точки зрения возможности злоупотребления, обыкновенно уклоняются от истины и при излишнем доверии к собранию, называемому представительным, и при чрезмерном опасении собрания, состоящего из дворян* (* К доводам, приведенным мною в доказательство того, что отдельная дворянская палата менее опасна, чем это обыкновенно думают, надо прибавить еще один. Дворянство естественно бездеятельно; чувствуя себя недостаточно опытным, оно боится всякого дела. Даже в Англии палата лордов чрезвычайно склонна пренебрегать своими государственными обязанностями. Это нечто вроде индусов, допускающих управлять собой людей из другого климата. Чем больше может человек потерять, тем боязливее он становится. Положение дворян их выставляет на вид; они не могут скрыться в толпе. Если они сделаются непопулярными, то эта непопулярность будет их преследовать всюду).
Тем не менее нельзя отрицать, что разделение законодательного корпуса, при любом составе палат, сильно препятствует реформам. Такая система лучше сохраняет существующее, чем создает новое. Но это только доказывает, насколько она необходима при существовании уже прочной конституции. Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способами.
Однако если распространить разделение законодательного корпуса на три или четыре палат, то из этой сложной системы произойдут непоправимые неудобства - увеличатся промедления, возникнут соперничества и препятствия реформам; кроме того, это даст возможность исполнительной власти останавливать течение дел своим давлением на одну из палат, или свести к нулю влияние любой из этих палат, если достаточно согласия двух других для решения дела. Получается недобросовестное соглашение, при котором достаточно двум сторонам соединиться для того, чтобы оставить третьему лишь призрак власти. В Дании дворянство и духовенство подобным образом почти совершенно уничтожили влияние общин. Соединение же общин с духовенством, против дворянства, повело к падению штатов и переходу неограниченной власти к королю. Сицилия также имела парламент, в котором два высшие сословия, всегда действовавшие вполне согласно против Tiers-(tat, привели его к чисто фиктивному существованию.
Вернемся к вопросу о двух палатах. Если спросят, какую пользу принесла английская палата лордов, пожалуй будет нелегко указать на дурные законы, предупрежденные ее правом негатива; скорее наоборот, можно привести хорошие законы, ею отклоненные. Отсюда можно было бы заключить, что она приносит более вреда, чем пользы. Но это заключение не было бы правильным, так как, рассматривая деятельность какого-нибудь установления, надо принять в соображение и все то, что оно делает незаметно, одной своей способностью препятствовать. Никто не пытается просить, зная наперед, что ему будет отказано; ничего не предпринимается в том случае, если нет никакой надежды на успех. Конституция становится устойчивой, потому что есть установленная власть для ее защиты. Если бы даже не было ни одного доказательства пользы палаты лордов, все же следует, хотя бы отчасти, ей приписать умеренность палаты общин в пользовании своими полномочиями, уважение этой палаты к весьма неопределенным границам ее власти, а также постоянное подчинение правилам, установленным ею же самой.
Я ограничусь здесь простым перечислением других однородных преимуществ верхней палаты: она выдвигает правительство в глазах народа, увеличивает авторитет законов тем, что их санкционирует дворянство, развивает соревнование между различными классами общества, направляет честолюбие высших классов на хорошую дорогу, удерживает дворянство в определенных границах, делая его наследственным лишь в старшей ветви и присоединяя его интересы к интересам общенациональным. В Англии нет ни одного герцогского дома, который бы не имел среди своих членов людей, более заинтересованных в свободе общин, чем в прерогативах царства. Им енно на этом и основана устойчивость государственности. При таком прекрасном политическом устройстве каждый гражданин озабочен не столько приобретением новых благ, сколько сохранением уже достигнутых.
Недостатки, которых необходимо избегать.
Тактика законодательных собраний, также как и всякая другая отрасль учения о государственном управлении, должна быть направлена к достижению наибольшего общественного блага - эта ее общая цель; предметом же ее частных забот является предотвращение затруднений, которые встречает политическое собрание во время исполнения своих обязанностей. Всякое правило этой тактики находит оправдание только в искоренении какого-нибудь недостатка. Отсюда следует, что, прежде всего, необходимо изучить, в чем выражаются эти недостатки, а затем уже изыскивать средства для их устранения. Главнейшие недостатки законодательных собраний могут быть подведены под следующие десять пунктов:
1. Бездействие.
2. Бесполезное решение.
3. Нерешительность.
4. Промедления.
5. Ссоры.
6. Неожиданности или поспешность.
7. Колебания в принятии мер.
8. Подлоги.
9. Решения, неправильные по форме.
10. Решения, неправильные по содержанию.
Рассмотрим вкратце каждый из них.
1. Бездействие предполагает существование вопросов, требующих разрешения, но не находящих его, вследствие того, что собрание ничего не делает. Недостаток активной деятельности может вытекать из разных причин: напр., когда нет достаточных побуждений превозмочь естественную беспечность, когда заранее не установлен порядок занятий, когда собрание не вправе обсуждать лишь представления исполнительной власти. Бывает также, что причины бездействия заключаются, как это было в старинных французских генеральных штатах, в несогласии относительно предварительных действий, а также по вопросам этикета председательствования, порядка рассмотрения дел и т.п.
2. Бесполезное решение - вредно, не только вследствие потери времени, но и ввиду того, что увеличивая количество законов, оно затемняет их смысл и затрудняет их понимание и изучение.
3. Нерешительность - это состояние колебания в вопросах, которые необходимо разрешить. Допустим, что предложенная мера вредна; нерешительность в этом случае не только затянет время, но еще вызовет в публике опасение, что мера эта будет в конце концов все-таки принята. Предположим, напротив, что мера хороша; в таком случае то зло, которое могло бы быть ею пресечено, продолжает существовать, а благие последствия откладываются на все время продолжения нерешительности.
4. Промедления. Этот пункт очень схож с предыдущим, но все же несколько от него отличается. Можно жаловаться на нерешительность в тех случаях, когда решение уже было постановлено. Нерешительность в законодательных вопросах соответствует отказу в правосудии, а излишние промедления в обсуждении - бесполезным отсрочкам в судопроизводстве. Сюда можно отнести все бесполезные и неясные действия, предварительные переговоры, не приводящие к решению, вопросы, неправильно поставленные или представленные в плохом виде, личные распри, излишнее остроумие, актерство и т.д.
5. Неожиданности. Поспешность. Неожиданности заключаются во внезапном решении, которое проводят, пользуясь отсутствием части членов, или же не давая собранию ни времени, ни средств к всестороннему выяснению дела.
Поспешность вредна, так как она может скрыть неожиданности или же сообщить подозрительный характер даже целесообразному решению.
6. Колебания в принятии мер. Этот недостаток имеет много общего с промедлениями, но зло, вызываемое им, значительно серьезнее. Колебания ослабляют уверенность в мудрости собрания и в продолжительном действии принятых мер.
7. Ссоры. Потеря времени при ссорах - еще наименьшее зло. Вражда и себялюбие в политических собраниях создают обстановку как раз обратную той, которая необходима для искания истины; они часто ведут к образованию непримиримых партий и даже к междоусобной войне. В истории Рима и Польши много примеров такого рода. Между тем война - это совокупность наиболее разрушительных действий, а потому междоусобная война, по крайней мере, вдвое вреднее внешней войны.
Если бы даже и не было такого рокового исхода, вражда в политическом собрании отвлекает внимание от тех предметов, которыми оно должно было бы заниматься. Возникающие ежедневно инциденты заставляют пренебрегать всем существенным. Лица, принимающие в них участие, находятся в постоянно возбужденном состоянии: чрезмерное недоверие обманывает их еще более, чем легковерие. Естественным результатом является потеря доброго имени одной или даже обеими замешанными в ссоре сторонами.
8. Недобросовестность. Под этим общим понятием я разумею все действия, отклоняющиеся от абсолютной честности в приемах политического собрания. Добросовестность должна быть его душой. Мне кажется, что это положение не будут оспаривать даже те, которые наименее соблюдают его. С развитием понимания общественных интересов оно будет приобретать все большее и большее значение.
9. Решения неправильные по своей редакции. Под неправильной редакцией я понимаю такое изложение, которое грешит не по содержанию, а по форме и не передает вполне ясно того, что законодатели хотели выразить. Излишняя пространность изложения, чрезмерная краткость и пропуски, неясность мысли, двусмысленности, могущие вызвать противоположные толкования, - все это относится к недостаткам редакции.
10. Решения неправильные по содержанию, т.е. прямо противоположные тому, что нужно для общественного блага. Это такой недостаток, к которому, в конце концов, сводятся все перечисленные. Если собрание принимает незаконное или вредное решение, то следует предположить, что это решение ложно передает его волю, так как собрание, составленное должным образом, всегда будет стараться согласовать свои решения с общим благом. Только следующие причины могут заставить его от этого отклониться:
1. Отсутствие членов. Воля собрания - это воля большинства его членов. Чем больше членов отсутствует при составлении решения, тем менее вероятий, что воля, провозглашенная общей, действительно будет таковой.
2. Недостаток свободы. Голосования могут не соответствовать внутренней воле голосующих, если, при производстве их, было оказано постороннее давление.
3. Соблазн. Если были употреблены способы соблазнить членов собрания личными выгодами, то весьма возможно, что провозглашаемая ими воля не соответствует их совести.
4. Ошибка. Если члены собрания не имели возможности выяснить себе вопрос, или положение вещей было представлено им в ложном свете, выраженная ими воля - не та, какая могла бы быть при большем знакомстве с делом.
Вот, следовательно, недостатки, которые могут иметь место в политическом собрании, от самого начала его действий до конечных результатов. Чем больше собрание будет их остерегаться, тем ближе будет подходить к совершенству.
Каждая статья регламента, сама по себе, должна стараться предотвращать какой-либо недостаток, но этого мало; необходимо, чтобы общая система тактики была хороша, так как только тогда она может представить все преимущества, вытекающие из стройного целого. Чем более будут процветать в собрании разум и истинное сознание свободы, тем оно будет ближе к совершенству. Члены его явятся тогда во всеоружии своих способностей и вместо ослабления и стеснения друг друга будут оказывать взаимную помощь и двигаться ровным шагом к определенной цели.
Всякий беспорядок способствует развитию дурных влияний и приводит к тирании или анархии, деспотизму или демагогии. При неправильной организации собрание действует неправильно; то слишком медленно, то слишком быстро: предварительные переговоры, например, затягиваются, а решения постановляются слишком стремительно. Бывает даже, что часть членов вынуждена отказаться от всякого влияния, от какой бы то ни было независимости мнений. Собственно говоря, с этой минуты политическое собрание уже не существует. Все обсуждения подготовляются в тайне небольшим количеством лиц, которые могут стать тем более опасными, что, действуя именем собрания, они не боятся ответственности.
Президент - единый, - постоянный, - всегда подчиненный собранию, - не исправляющий никаких других обязанностей, кроме своей должности, - избранный и сменяемый исключительно им. Вот положения, которые я сейчас буду развивать. Я не считаю нужным доказывать, что президент нужен для того, чтобы открывать собрание, ставить вопросы, собирать голоса, говорить от имени собрания, поддерживать в нем порядок.
Всякое совещательное собрание вызывает споры. Правда для предотвращения их существуют регламенты, но для применения регламентов необходимо лицо, облеченное властью; необходимо немедленное прекращение таких затруднений, которые бы остановили течение дел, если бы пришлось разбираться в них самому собранию.
Единый президент должен быть постоянным не только для избежания неудобств, проистекающих от частых выборов, но главным образом для лучшего исполнения своих обязанностей. Постоянный президент приобретает опыт, знакомится с собранием, находится в курсе дел и в правильном ведении их, конечно, более заинтересован, чем президент временный. Этот последний, хорошо ли, дурно ли выполняет свои обязанности, все-таки неизбежно сменяется. Постоянный же президент может лишиться своего места лишь при плохом исполнении обязанностей, а это побуждает его прилагать к делу все свои старания. Правда, можно опасаться, что вследствие несменяемости он приобретает слишком сильную власть. Но чем эта власть будет сильнее, тем более послужит она общему благу, если только сфера действий президента строго определена регламентом; притом для того, чтобы деятельность собрания не прекращалась и в случаях болезни, смерти или отсутствия его президента, должны быть заместители, действующие за него и готовые в каждую данную минуту занять его место.
Упущение столь простой и вместе с тем столь важной предосторожности указывает на редкую непредусмотрительность, и в нее было бы даже трудно поверить, если бы не было тому поразительного примера в одном из самых больших и старинных политических собраний.
Обязанности, связанные с должностью президента, можно разбить на две категории: обязанности судьи и исполнителя - судьи, в разрешении спора, исполнителя - в остальных действиях, связанных с его званием* (* Например, президент ставит вопрос, объявляет результат голосования, дает приказания своим подчиненным, обращается с благодарностями или выговорами к разным лицам и т.д.).
В исполнении этих функций все решения, все действия президента должны быть подчинены воле собрания и притом немедленно. Предполагается, что он солидарен с общей волей собрания. Решение президента, когда оно правильно, есть, в сущности, решение самого собрания, но только оно составляется одним лицом и притом в более короткий срок.
Я говорил уже, что президент не должен исполнять в собрании никаких обязанностей кроме тех, которые присвоены его должности, т.е. он не должен иметь права делать предложений, участвовать в прениях и голосованиях. Правило это представляет выгоду, как для него, так и для самого собрания.
1) Таким образом, председатель посвящает себя исключительно исполнению своих обязанностей и приобретает тот особенный опыт, который для этого необходим. Если бы он был призван играть роль рядового члена собрания, он бы часто отвлекался от своего главного дела; его стремления были бы иного рода, не говоря уже о том, что участвуя в прениях, он рисковал бы выступать неудачно и тем дискредитировать свое звание.
2) Важнейшее основание указанного правила поставить президента вне увлечений партийностью, защитить его от всякого подозрения в пристрастии. Допуская президента к прениям, вы делаете его стороной, а между тем он должен быть судьей. Только полное доверие может привлечь все партии на сторону его решений.
Можно возразить, пожалуй, что президент, как и всякий другой, едва ли может оставаться нейтральным и беспристрастным в вопросах, интересующих всю нацию, тем более что по своей должности он все время ими занят; можно возразить, что лучше дать ему право высказать свои подозрения и тем предостеречь собрание от неправильной оценки его личности, чем предоставить ему под личиной беспристрастия пользоваться незаслуженным доверием.
На это возражение есть несколько ответов.
Во-первых, нельзя отрицать, что пока личные мнения президента не оказывают неправильного влияния на его действия, они не интересны собранию; между тем, раз эти мнения им выражены, они должны вызвать сочувствие одной из партий, вследствие чего тотчас является подозрение в пристрастии и естественное недоверие.
С другой стороны, если президенту предоставлено быть беспристрастным, то ему удается это легче, чем всякому другому. Он смотрит на прения с другой точки зрения, чем участвующий в них. Его внимание, направленное, главным образом на исполнение формальностей и поддержание порядка, отвлекается от сути дела. Мысли его во время прений отличаются от мыслей ораторов настолько же, насколько, например, мысли ботаника отличаются от мыслей землевладельца при виде поля. Навык облегчает эти обязанности. Если бы этого не было, то как могли бы истинно гуманные судьи и притом с полным беспристрастием обращать свое внимание на какой-нибудь пункт закона в то время, как целая семья с трепетом ожидает тут же окончательного приговора? Из всего изложенного следует, что в многочисленном политическом собрании, где часто возникают страсти и вражда, нужно, чтобы призванный умерять их не был поставлен в необходимость записываться под партийные знамена, приобретать друзей и врагов, переходить от роли борца к роли третейского судьи и, наконец, подрывать исполнением противоречивых функций то уважение, которое присуще его званию.
Некоторые собрания допускали к голосованию президента только в тех случаях, когда голоса делились поровну. Но это право еще более противоречит требованиям беспристрастия, чем право голосовать во всех случаях; в его пользу доводов нет. Наиболее простой и естественный выход, при равенстве голосов, это считать предложение, не имевшее большинства голосов, - отклоненным. При выборах лучше предоставить дело судьбе, чем дать президенту решающий голос, так как приговор судьбы никого не может обидеть.
Остается сказать еще несколько слов об избрании президента. Необходимо, чтобы он избирался исключительно собранием, абсолютным большинством голосов, избирательными записками и чтобы только собрание могло его сменить. Все это вытекает из одного и того же принципа. Место президента может занимать лишь тот, кто пользуется большим доверием собрания, чем всякий другой; полезность президента пропорциональна этому доверию. Но не достаточно, чтобы доверие было временное; он должен им пользоваться постоянно. Если доверие прекратится, его деятельность перестанет приносить пользу. Право выбора без права отстранения более чем бесполезно; если бы пришлось сравнивать, то право отстранения было бы предпочтительнее права выбора.
Все эти правила, главным образом, относятся к многочисленным собраниям, к законодательным корпусам. Комитеты, законодательные бюро, суды не имеют оснований лишать президента права участвовать в совещаниях и голосовать.
Кроме того, для временного собрания, образованного по случайному поводу, нет оснований самому избирать президента. Отрицательная сторона выборов здесь заключается в потере времени и в возможности несогласий, которые только замедляют дело. Например, в собраниях графств в Англии предоставляют председательство шерифу-чиновнику, назначенному королем, так как считают, что тут важнее всего спокойствие и быстрота делопроизводства. Казалось бы, что предлагаемый в настоящем труде регламент президентства настолько прост и удобен, что он должен был бы возникать сам собой в каждом политическом собрании. На деле мы видим, однако, иное. Так, даже Английская система, наиболее к нему приближающаяся, расходится с ним в очень важном пункте: она допускает участие президента в совещаниях и голосовании. Это объясняется тем, что первые учреждения создались во времена невежества и могли быть только попытками более или менее несовершенными: когда же опыт указывает на неудобства, то рутинеры противятся реформам и не дают найти истинные причины зла.
Об обязательной инициативе и о всеобщем праве предложения.
В каждом собрании должно быть лицо, на которое официально возложена инициатива, т.е. лицо, обязанное начинать действия, предлагать меры, так как если бы ни у одного из членов не было определенного плана, то его могло бы не оказаться вовсе, что принудило бы собрание к бездействию. Необходимо не только иметь проект для каждого случая, нужна еще последовательность, связь между проектами. Недостаточно позаботиться о первом заседании, нужно заботиться о всей сессии. Должен быть создан общий план, который бы обнимал всю полноту дел, входящих в компетенцию собрания, располагал бы их в наилучшем порядке и доводил их до конца. Эта обязательная инициатива должна естественно принадлежать тому, кто созывал собрание и лучше всех знает нужды государства.
Общее заведывание делами находится в руках администрации. Министры предлагают, собрание совещается и решает, но право инициативы не должно составлять исключительной привилегии исполнительной власти. Каждый член собрания должен обладать им в той же мере. Правило это обусловливается следующими причинами.
1. Выгода направления умственной работы всего собрания на общую пользу. Существует столько же вероятий получить хороший совет от одних, как и от других. Ограничить право предлагать значит отказаться от той пользы, которую можно было бы ожидать от всего состава собрания, т.е. учредить вредную во всех отношениях монополию. Она вредна, во-первых, потому, что таким образом пропадает всякое соревнование, и во-вторых, потому, что могут оказаться неиспользованными крупнейшие таланты. Люди наиболее умные и способные, при таком ограничительном режиме, могут быть обойдены теми, кто гораздо ниже их по талантам и знаниям.
2. Возможность искоренять злоупотребления. Если бы право предложения принадлежало лишь администрации, то выгодные ей злоупотребления могли бы существовать вечно, и собрание не имело бы никакого прямого средства их искоренить. Это дало бы правительству нечто вроде права негатива и притом самого удобного для отклонения всех мер, не находящих его сочувствия, а именно негатива без огласки и возражений.
3. Опасность негативного права, когда оно одно предоставлено палате. Собрание, которому благодаря такому устройству предоставлено только право отвергать предложения, может быть склонно злоупотреблять им. Оно будет отвергать и целесообразные меры из чувства тщеславия, чтобы не казаться ничтожным и проявить свою власть или же для того, чтобы принудить правительство у уступкам в других пунктах. Таким образом, право отвергать может превратиться в средство к принуждению. Вследствие этого подобная система не только не приводит к гармонии, но может легко возбудить раздор и повлечь за собой не прямой образ действий по отношению к исполнительной власти. Могут возразить, что если направление дел поручено чиновникам исполнительной власти, если именно они уполномочены предлагать меры, нужные для пользы государства, то это не может быть согласовано с правом всех членов делать предложения. Ведь это право предполагает возможность осуществлять его. Следовательно, если собрание пользуется этим правом, то вся политика министерства может быть нарушена несвязными предложениями или даже расстроена ими совершенно. Правильный ход дел тогда может быть нарушен, и произойдет общее замешательство в управлении. На это возражение я могу ответить, только предположив, что собрание будет всегда готово предоставить министрам свободное осуществление их права предложения. Пусть сохранит оно эту привилегию для всех своих членов без различия, но по молчаливому соглашению предоставит первенство предложениям министерским! Обратите внимание на английский парламент.
При обычном течении дел все взгляды обращены на министра. Предлагает ли он какой-нибудь план или поддерживает его, все слушают с исключительным вниманием. По общему, хотя и молчаливому соглашению, важные дела не рассматриваются до появления министра. Он предлагает все главные меры, противники же его ограничиваются лишь возражениями. Одним словом он - правитель, главный двигатель, важнейшее лицо. Тем не менее, по закону он не имеет даже самого небольшого преимущества. Нет ни одного правила, которое давало бы его действиям предпочтение перед другими. Этот несомненно полезный обычай существует исключительно как результат опыта. Пока министр пользуется доверием большинства, он может быть уверен в сохранении за ним обычного права инициативы; если же он потеряет доверие, то не может уже оставаться в министерстве и принужден уступить свое место другому. Не могу не коснуться здесь обычной и весьма распространенной ошибки. Утверждают, что авторитет такого собрания, как, например, палата общин, нарушен уже одним тем, что обыкновенно оно направляется министрами. Эта неправильная ссылка на слабость и зависимость этого собрания в действительности только указывает на его свободу и силу.
Почему министр направляет парламент? Потому что он не может быть министром, если не умеет его направлять. Сохранение за ним должности зависит от его кредита у законодательного корпуса. Предположите самую геройскую независимость всех членов собрания и укажите, как в таком случае дело могло быть поставлено лучше?