Рейснер Михаил Андреевич - Государственный строй Германии

Государственный строй Г. Германская федерация, прежде всего, тем отличается от всех остальных союзных государств мира, что она представляет собою соединение не демократий и республик, a целого ряда монархий, находящихся друг по отношению к другу в соподчинении, при чем, однако, ни один монарх не перестал в силу этого быть монархом в своей стране. Такое зрелище союзного государства, образованного из 22 монархий, представляется настолько исключительным, что до сих пор идет спор относит. его характера. Однако, подобное соединение монархий объясняется довольно легко, если припомнить, что Г. единственная страна, где феодализм дал в высшей степени своеобразные формы. И если во Франции феодальный строй уступил непосредственно место королевскому абсолютизму, a в Англии он через сословно-земское государство перешел в представительную и конституционную монархию, то в Г. мы наблюдаем совершенно иной процесс: здесь все отдельные мелкие вассалы стали суверенными государями на своих землях, но в то же время сохранили известную связь и подчиненность священной Римской империи немецкой нации, которая, несмотря на весь свой совершенно фиктивный характер, просуществовала до начала XIX в., и только после того, как был образован под главенством Наполеона особый рейнский союз, император Франц II сложил с себя (в 1806 г.) звание императора римско-германской империи. Нет никакого сомнения, что не существует непосредственно юридической связи между современной германской империей и ее священной предшественницей, но нельзя здесь игнорировать громадную идейную традицию, которая для немецкого сознания делала вполне приемлемой мысль об отдельных монархах, кот. входят, как органическая часть, в некоторое общее государство и даже признают над собой некоторого высшего союзного монарха, с которым они связаны постоянным сотрудничеством. Такие отношения очень мало подходят под современные юридические понятия суверенитета или федерации, но очень хорошо укладываются в рамки старых воззрений вассально-союзного строя. На этой почве было возможно и образование рейнского союза южных немецких государств под протекторатом Наполеона, который играл для них роль своеобразного сюзерена. После низвержения французского ига, идея союзной империи с особым императором во главе представлялась самой естественной даже такому реформатору, каким был барон Штейн. Место империи занял немецкий союз на основе международного соединения государств лишь потому, что усиливавшаяся роль Пруссии делала невозможной прежнюю гегемонию австрийского дома в Г., сама же Пруссия еще не чувствовала себя призванной к такому выдающемуся положению в империи, где обаяние Австрии стояло еще весьма высоко. Время немецкого союза есть, поэтому, эпоха непрестанной борьбы между Австрией и Пруссией за первенство в Г., при чем перевес ложился то на ту, то на другую сторону. Идейным оружием Австрии в этой борьбе было отрицание вообще необходимости гегемонии в союзе и поставление на первый план суверенитета отдельных немецких государств. Наоборот, Пруссия явилась сторонницей гегемонии, при чем, однако, она совершенно не желала делиться властью с Австрией и добивалась устранения последней из союза. Идея гегемонии была поддержана и национальным собранием, созванным после революции 1848 г. во Франкфурте. И здесь получила общее признание та мысль, что союз (федерация) монархических государств не мыслим без гегемонии одного из них, и в конституции 1849 г. обеспечена одному из монархов Г. императорск. власть, которая значительно приблизила бы империю к конституционной монархии. За отказом Австрии более тесно войти в союз, императорская власть была предложена Пруссии; однако, король Фридрих-Вильгельм IV, опасаясь оппозиции других немецких суверенов, пока отказался от императорской короны, созданной к тому же ненавистными ему либералами. Восстановленный после революции немецкий союз еще раз доказал, что Г. нужна крепкая рука, а шлезвиг-голштин. конфликт окончательно поставил вопрос о том, кому владеть Г. Братоубийственная война Пруссии с Австрией и другими немецкими государствами доказала воочию, что Пруссия вполне созрела для гегемонии, и сначала в Северогерманском союзе, а после разгрома Франции -- в Германской союзной империи гегемония оказалась за Пруссией, которая не только довершила дело "объединения", выбросила из федерации немецкие земли Австрии, присоединила к своей территории завоеванные немецкие земли Ганновера и других, но обеспечила себе и по имперской конституции исключительное положение в союзе. Так был заложен первый камень немецкого федеративного строя, который, в отличие от всех других союзных государств, основан на подавляющей власти одного из членов союза, пользующегося правами несменяемого президента с императором во главе. И если мы обратимся теперь к рассмотрению действующей германской конституции, мы найдем следующее: "Председательство в союзе принадлежит королю Пруссии, который именуется германским императором" (Ст. 11). Ему принадлежит право международных сношений, созыва и закрытия Союзного Совета и Рейхстага, обнародование законов, издание указов и распоряжений, назначение канцлера, председательствующего в Союзном Совете и заведующего всей администрацией союза под руководством императора, а самое главное -- командование всеми военными силами (ст. 11, 12, 15, 17, 18, 53, 63). Для некоторых действий император должен получить согласие Союзн. Совета. В случае нападения неприятеля на имперскую территорию император, однако, имеет право объявлять войну и без согласия С. Совета. Канцлер принимает на себя ответственность за акты императора за исключением командования армией и флотом, но ответственность канцлера, вообще, имеет лишь моральный характер, т. к. нигде ближайшим образом не определена в законе. Таким образом, в руках императора оказывается вся вооруженная сила и исполнительная власть, и его обязанности далеко выходят за пределы простого председательства. По существу он монарх над монархами, а слово "президиум" прикрывает настоящее верховенство. Привилегии Пруссии в составе С. Совета также безмерно велики. Ей принадлежит право абсолютного вето не только в тех случаях, когда дело идет об изменении ее прав путем пересмотра конституции (ст. 78), но и касается всякой перемены, сравнительно с существующим порядком, в законодательстве об армии и флоте (ст. 5), а также взимании таможенных пошлин и акциза с соли, табаку, водки, пива, сахара и патоки (ст. 35 и 37); и хотя во всех этих случаях оговорено: "голос председателя имеет решающее значение, если он высказывается за сохранение существующих установлений", но это нисколько дела не меняет, ибо абсолютное вето по самому своему существу как раз и направлено на охрану того или иного уже существующего порядка против всех возможных нововведений. А так как голос Пруссии в качестве "председателя союза" принадлежит целиком прусскому королю в качестве германского императора, то, в конце концов, и оказывается, что в самом Союзном Совете императору принадлежит право абсолютного вето по всем важнейшим делам империи. Так, под понятием союза скрывается не только гегемония, но и самая настоящая монархическая власть. Она усиливается еще тем обстоятельством, что в случае, если бы государство, член союза, не исполнило своих конституционных обязанностей по отношению к союзу, то, по решению С. Совета, производство самой экзекуции и различных принудительных мер по отношению к ослушнику должно быть поручено императору (ст. 19). Отсюда же вытекает весьма важное следствие: так как император в то же время является монархом самой крупной союзной державы в качестве короля Пруссии, то ясно отсюда, что ему, как императору, никогда не будет поручено никакой экзекуции относительно его самого, как прусского короля, и относительно ему же подвластной Пруссии. Так Пруссия и здесь занимает привилегированное положение. И в то время, как ее монарх может производить "экзекуции" над всеми другими членами союза, он этим самым освобождает от опасности экзекуций свою собственную страну. И здесь скрывается своеобразная монархическая власть, лежащая в основе союза.

Если мы обратимся теперь к положению отдельных членов союза, помимо Пруссии, мы найдем и здесь явления, которые совершенно не соответствуют идее федерации. И прежде всего замечательно число их. Оставляя даже в стороне те мелкие княжества, которые входили в состав старой империи и были присоединены к более крупным государствам Наполеоном, в составе немецкого союза мы находим 40 членов (число их впоследствии уменьшилось до 38). И однако же в составе новой империи их всего -- считая вольные города -- имеется 25. Спрашивается, почему целый ряд крупных и мелких государств потерял самостоятельное сочленство в союзе? Ответ на это чрезвычайно прост. Во время своего конфликта с Австрией Пруссия путем оружия завоевала и присоединила к своей территории целый ряд государств и территорий, в роде королевства Ганноверского, курфюршества Гессенского, герцогства Нассауского, Шлезвига и Голштинии, вольного города Франкфурта и ряда гессенских и баварских областей. Единственным основанием лишения их самостоятельного союзного права является факт прусского завоевания. Не менее замечателен и способ образования союза. В основе его лежит не государственный акт или конституция, принятая народом, а отдельные международные договоры между прусским королем и различными немецкими государями, при чем лишь в некоторых государствах такие договоры были одобрены местным представительством. Излишне прибавлять, что большинство договоров было заключено под давлением прусск. пушек, непосредственно после побед 1866 г. Тогда же из северных государств был основан договорным путем Северо-германский союз, который по своему устройству вполне представлял собой теперешнюю империю. Бавария, Вюртемберг, Гессен и Баден вошли в союз уже в 1871 году, после общих побед над бонапартовской Францией. В основу и здесь был положен международный договор между Северо-германским союзом, с одной стороны, и каждым из перечисленных государств, с другой. Неудивительно теперь, что вступая в союз, а вместе с тем, вступая в подчиненное положение к прусскому королю, как "председателю" союза, эти государства стремились выговорить себе целый ряд отдельных привилегий и прав, которые и не могут быть у них отняты без их на то согласия, доколе они остаются членами союза. Вместе с тем, союз был наименован "империей", что гораздо больше подходит к нему, нежели название федерации; прусский же король, в качестве "президента" союза, а в действительности, в качестве общенемецкого монарха, получил вполне соответствующий титул германского императора. Отметим теперь те права, которые были выговорены присоединившимися к империи южно-немецкими государствами. Так, Бавария сохранила за собой целиком право финансового обложения -- независимо от имперского законодательства -- по акцизу с питей (водки и пива), свою независимую от империи почту и телеграф, свои железные дороги, свое законодательство относительно оседлости, свою систему страхования недвижимостей, свой эмиссионный банк с правом выпуска до 70 миллионов марок банкнот, в особенности же независимое от империи устройство армии с особым военным бюджетом, администрацией и военно-уголовным судом. В составе союзного совета Бавария пользуется увеличенным числом голосов (6), правом постоянного председательства в комиссии по иностранным делам, правом председательства в союзном совете в том случае, если бы Пруссия не могла вести председательства, правом -- в случае невозможности этого со стороны Пруссии -- представлять империю через своих послов и посланников и, наконец, правом на постоянное место в комитете Союзного Совета по военному делу и крепостям. Подобные же изъятия из имперского законодательства и привилегии сумели договорить себе и некоторые остальные члены союза. Вюртемберг получил независимые от имперского законодательства права акциза с водки и пива, почтового и телеграфного управления, военной организации и железных дорог, a также постоянное место в комитетах С. Совета по иностранным делам, военному делу и крепостям. Баден удержал лишь право независимого от империи обложения водки и пива. Саксония получила только право постоянного присутствия в комитете С. Совета по военному делу, а Бремен и Гамбург -- права на портофранко. Так установилось значительное неравенство между отдельными членами империи, которое менее всего согласимо с федеральным принципом. В основе таких особых прав лежат чисто исторические причины, объяснимые фактическим соотношением сил отдельных монархий или благоприятными условиями при заключении ими союзного договора. В результате же -- значительное ограничение компетенции союза в пользу некоторых особенно привилегированных его членов и новое доказательство в пользу скрытой системы вассальных отношений отдельных государств к Пруссии. Остальные государства союза, как таковые, никакими особыми привилегиями не пользуются, но подлежат целиком законодательству империи, которое, действуя в пределах установленной компетенции, всегда может эту компетенцию расширить в порядке пересмотра и изменения имперской конституции. Интересы членов союза обеспечиваются их правом участия в С. Совете, где им предоставлено определенное число голосов, а именно: из 58 голосов, включая 17 прусск., имеют: Бавария -- 6, Саксония и Вюртемберг по 4, Баден и Гессен по 3, Мекленбург-Шверин и Брауншвейг по 2, остальные мелкие княжества и вольные города по 1 (ст. 6). Делегаты отдельных государств в С. С. пользуются экстерриториальностью и правами посланников, назначаются исключительно своими правительствами и имеют право не только голосовать и выступать в С. Совете, но также выступать и в имперском парламенте, рейхстаге, с защитою мнений своих правительств, хотя бы эти мнения и не совпадали с мнениями большинства членов С. Совета (ст. 9). Основной гарантией неприкосновенности конституций отдельных государств является монархический суверенитет князей империи и естественная солидарность царствующих в Г. династий. Согласно ст. 78 конституции, достаточно протеста по крайней мере 14 голосов в С. Совете при пересмотре имперской конституции для того, чтобы остановить всякое изменение существующего порядка. Таким образом, компетенция империи может быть увеличена за счет автономии и самостоятельности отдельных государств, если объединенные монархи, представленные в С. Совете, выскажутся по крайней мере 45-тью голосами из 58 за изменение конституции; при этом одна Пруссия со своими 17 голосами может, конечно, остановить всякое изменение, особые же права союзных государств, гарантированные им конституцией, могут быть отменены лишь с их на то согласия. Последней гарантией, наконец, является то положение конституции, которое требует, чтобы экзекуции союза, производимые над тем или иным ослушным его членом, производились не иначе, как по постановлению С. Совета. И хотя здесь голос Пруссии (с принадлежащими ей голосами Вальдека и Брауншвейга) вместе с голосами двух больших или десяти самых малых государств легко может дать большинство, все же монархическая и династическая солидарность и здесь имеют достаточные средства, чтобы остановить незаслуженную экзекуцию над одним из членов империи и тем предупредить умаление его прав. Характерной чертой федерации почитается наличность особого подданства союзной власти и непосредственной связи между союзной властью и гражданами, населяющими всю союзную территорию. Такая связь особенно ярко бросается в глаза в федеративной демократии, где один и тот же самодержавный народ является источником власти одинаково и в общине, и в штате, этом союзе общин, и в федерации, этом высшем союзе штатов. Так первоначальный народный суверенитет общин, не меняясь в своем существе, становится достоянием все одного и того же народа, взятого лишь в различном территориальном объеме. Так народ федерации естественно поглощает народы штатов, а народ штата в свою очередь народы общин. Единство "народа", создающего последовательно целый ряд союзных, кантональных и муниципальных учреждений, здесь очевидно, и не менее ясна связь между народными политическими правами федерации, общины и штата. В Германской империи мы менее всего можем искать такой доминирующей роли народа. Монархический суверенитет с его скрыто-вассальными отношениями к империи заменяет здесь единство народного верховенства. Здесь о народе может итти речь лишь постольку, поскольку народ, во-первых, является совокупностью непосредственных подданных империи, во-вторых, обладает обеспеченными имперской конституцией правами свободы и, в-третьих, участвует в образовании законодательного органа империи, или рейхстага. Остановимся прежде всего на понятии непосредственного подданства. В монархической федерации это понятие в том смысле представляет затруднение, что самое подданство в монархии имеет другой смысл, нежели в демократии. Всякая монархия предполагает известную личную связь между государем и подданным, при чем последний обязан монарху и некоторой личной верностью, почтением и послушанием. В Германии, благодаря союзно-вассальному строю, мы находим прежде всего двойное подданство, и благодаря тому, что здесь нет единства народного суверенитета, это раздвоение подданства приобретает особенно острую форму. Но она принимает еще более своеобразный оттенок благодаря тому обстоятельству, что здесь во главе, как отдельного государства, так и союзного, стоят монархи -- союзный государь и немецкий император. Личная верность и преданность одному осложняется таким же отношением к другому. Здесь, таким образом, получается нечто в роде двойной присяги. Статья 74 имп. конституции устанавливает принципиально "одинаковую наказуемость", как за "действие против существования, неприкосновенности, безопасности Германской империи или против ее конституции, оскорбление С. Совета и рейхстага, членов их или должностных лиц империи", так и за "проступки против отдельных союзных государств, их конституций, их камер или сословий, членов этих камер или сословий, их властей и должностных лиц". Но так как вполне возможен предусмотренный самой конституцией (ст. 19) случай конфликта между империей и государствами-членами союза, то в этих случаях двойное подданство может сыграть весьма печальную роль, и установленная законом верность местному государю может навлечь на подданных его ту или иную "экзекуцию" со стороны императора, как представителя союзной власти. Это обстоят. несомн. должно содействовать росту верности в пользу императора и в ущерб местному союзному государю. Перейдем теперь к той части отношений между властью и народом, которую охватывает понятие основных гражданских прав, или прав свободы. В федеральных демократиях союзная конституция определяет лишь такие основные права равенства и свободы, которые представляют собой необходимый минимум, при чем не только ограничение этих прав со стороны отдельных штатов недопустимо, но, наоборот, каждое отдельное государство расширяет и дополняет установленные союзом права рядом новых и еще более обеспечивающих личность в ее деятельности и жизни. В Германии находим мы обратное явление. Здесь, благодаря господству устарелых политических форм в отдельных государствах союза, только империя принесла сколько-нибудь либеральное законодательство в деле религиозной свободы и установления гражданского брака, уголовной охраны личной неприкосновенности и политической, свободы передвижения, свободы промысла, свободы печати и т. д. В отдельных же государствах мы до последнего времени находим весьма существенные ограничения личных прав, которые еще не отменены и не затронуты союзным законодательством. Таковы ограничения лиц польского происхождения в праве приобретения недвижимой собственности в Пруссии, стеснения религиозно-общественного характера в Саксонии и Мекленбурге, административное устранение лиц нехристианских исповеданий от занятия должностей на военной и гражданской службе в Пруссии и Саксонии и т. п. Отсюда теряет значение и то постановление имперской конституции, которое принципиально устанавливает равенство всех германских подданных в пользовании теми гражданскими правами, которые гарантирует им не только ближайшее их отечество, но и всякое другое немецкое союзное государство. Так как эти права весьма различны, то с переселением из одного союзного государства в другое отдельный гражданин необходимо теряет те в высшей степени важные гражданские права, которые отрицаются в месте его нового пребывания. Так к двойственности подданства присоединяется чрезвычайная пестрота в объеме наиболее существенных прав гражданина, и менее всего имперское законодательство способствовало сплочению немецкого народа на почве тех прав свободы, которые с таким энтузиазмом были провозглашены еще конституцией 1849 г. Еще менее связи найдем мы между народом империи и народом отдельных государств, если обратимся к нему, как к государственному органу, и в частности, к массе избирателей, имеющих право выбора депутатов в законодательные палаты. С этой стороны мы находим весьма замечательное сопоставление: избиратели в рейхстаг совершенно не совпадают с избирателями в отдельные ландтаги союзных государств. И как раз громадное большинство граждан, посылающих своих представителей в имперский парламент, лишены этого права у себя дома, в своих отдельных государствах. Дело в том, что избирательное право империи основано на принципе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, тогда как избирательное право отдельных государств, будучи произведением по большей части реакционной эпохи XIX в., организовано при помощи не только самых различных видов денежного и иного ценза, но и таких избирательных систем, которые еще более извращают самые начала представительства. Избирательное право империи дает право голоса всем гражданам мужского пола 25 лет от роду, которые не принадлежат к солдатам действующей армии, не состоят под опекой или конкурсом, не получают пособия для бедных и не опорочены по судебному приговору. Для права быть депутатом нужна еще годичная принадлежность к одному из союзных государств. По общему правилу (закон 1869 г.) один депутат должен приходиться на 100.000 жителей. Это правило, однако, в ущерб народным трудовым массам до сих пор в точности не осуществляется. Не то находим мы в отдельных союзных государствах. Здесь в состав избирателей зачисляются самые различные категории: то это лица, обладающие собственным домохозяйством, то -- участвующие, благодаря известному цензу, в общинных выборах, то -- плательщики определенного количества прямых налогов в пользу государства. Иногда к ним еще присоединяются представители отдельных групп населения, как-то: наиболее высоко обложенных плательщиков податей, владельцев рыцарских и заповедных имений, евангелической церкви, католического и протестантского духовенства, рыцарского дворянства, университетов, даже отдельных профессий, адвокатов, врачей, учителей и т. п. Самая система выборов в отдельных государствах принята не только прямая, но во многих наиболее крупных государствах косвенная, очень часто организованная по отдельным классам населения, так что бедняки получают лишь ничтожную часть голосов, предоставленных богатым, и в довершение -- с открытой подачей голосов, так что вполне возможен контроль и гнет хозяев и господ над подачей голосов со стороны зависимых от них лиц и служащих. Для лиц, избираемых в депутаты ландтагов, эти требования часто еще повышаются, как относительно возраста, так и требований имущественной самостоятельности и денежного ценза. Как очевидно, "легальная страна" избирателей в отдельных государствах не только не имеет ничего общего с избирателями рейхстага, но и вообще весьма мало похожа на народ, понимаемый даже в виде всей массы полноправных, незапятнанных граждан 25-летнего возраста. Таким образом, объединяющим фактором империи может почитаться более или менее лишь масса избирателей в рейхстаг, которая и отличается более демократическим характером. Наоборот, именно этот характер имперского "народа" делает его совершенно чуждым и неприемлемым в глазах избирателей ландтагов, которые стоят на точке зрения господствующих классов и являются естественными социальными врагами народной массы, посылающей своих представителей в рейхстаг. Понятно отсюда то новое раздвоение, которое вносится в отношения между империей и ее членами и содействует развитию духа сепаратизма, которого совсем не знают демократические федерации. С другой стороны, однако, имперское представительство сослужило вполне ту историческую роль, которую ему предназначил еще Бисмарк. Поставленное лицом к лицу с враждебными сословиями и классами ландтагов, превращенных в представительство собственности и капитала, имперское представительство, естественно, прониклось стремлениями централизма и стало искать помощи у центрального, а в частности императорского правительства. Этим оно его весьма укрепило и дало возможность постоянно играть на противоположности социальных интересов в связи с борьбой между общей империей и отдельными, проникнутыми сепаратизмом государствами.

Сопоставляя теперь в общем выводе соотношение императора, опирающегося на силу прусского меча, отдельных членов монархической федерации и народа в империи и союзных государствах, мы видим, что этот союз построен на действии весьма сложных и разнообразных сил. Эти последние в свою очередь могут быть распределены на следующие группы. Прежде всего, силою, устанавливающей хотя бы некоторое единство, является гегемония Пруссии, а с нею и власть короля прусского в качестве германского императора; благодаря ей устанавливаются скрыто-вассальные отношения между монархами Г. и королем Пруссии, при чем привилегированное положение занимают монархи Баварии, Вюртемберга и Бадена. Второй объединяющей силой должно считать рейхстаг, который представляет в лице своих депутатов всю германскую нацию, "весь народ" империи (ст. 29), и в этом смысле является естественным союзником центрального правительства. Силами центробежными, наоборот, должно признать наличность монархического суверенитета в отдельных государствах и местное представительство ландтагов, построенное на началах классового и сословного ценза. Союзный совет представляется с этой точки зрения не только органом защиты местной самобытности и территориального интереса отдельных штатов, но и установлением, на обязанности которого лежит создание необходимого компромисса между центробежными и центростремительными силами союза: между отдельными государствами, с одной стороны, и централизмом двух типов, с другой -- монархического, в лице императора, и национального, в лице рейхстага. Нельзя не видеть вместе с тем, что в Г., в отличие от других федераций, в противоположность между империей и членами союза ярко вплетается еще другая -- между прогрессивными силами страны и ее старым режимом: на стороне первых силою необходимости находится император и рейхстаг, на стороне вторых С. Совет и стоящие за ним отдельные государства. Так мы с необходимостью приходим к рассмотрению вопроса о чисто конституционном соотношении в составе союзных учреждений.

Юридическое разграничение между империей и отдельными государствами происходит, прежде всего, при помощи распределения компетенции союзных и местных учреждений, при чем империи принадлежит заведывание лишь такими делами, которые положительно предоставлены ей конституцией; все остальные принадлежат отдельным государствам до тех пор, пока имперская конституция в порядке своего изменения не передаст их союзу. Компетенция отдельных государств с этой точки зрения первична, компетенция империи производна. В настоящее время компетенция последней охватывается 16 пунктами ст. 4, в которые входят личные публичные права граждан, включая сюда печать и право союзов, финансы, монетная система, банки, торговля, привилегии, литературная и художественная собственность, пути сообщения, колонии, гражданское и уголовное право и судопроизводство, ветеринарная полиция, армия и флот империи. Как очевидно, к союзу отошли все те интересы, которые особенно связаны с новыми хозяйственными формами и с интересом торгово-промышленного класса, образующего ядро современной буржуазии. Демократическое избирательное право с своей стороны не только дало значительное количество рабочих депутатов, но и привело к широкому развитию рабочего законодательства, которое тоже целиком вошло в сферу имперской компетенции. "Имперское законодательство производится Союзным Советом и Рейхстагом. Для имперского закона необходимо согласное решение большинства обоих собраний" (ст. 5). Специально законодательным органом является рейхстаг, который по своим функциям в этом отношении почти ничем не отличается от других конституционных палат. Ему принадлежит не только участие в обсуждении закона, но точно также установление путем закона имперского бюджета и одобрение того или иного займа; он точно также дает свое согласие на издание тех специальных указов и распоряжений исполнительной власти, которые издаются под этим условием и иначе теряют свою силу; ему принадлежит утверждение международных договоров, раз ими затрагиваются предметы имперского законодательства, его согласие требуется и в тех случаях, когда он распускается на срок более 30 дней, или же подобная отсрочка его занятий повторяется дважды в сессию. Рейхстаг имеет также право требовать отчетов и сведений о деятельности различных имперских властей в лице ответственного канцлера, а также передавать правительству для разработки или доклада поступающие к нему предложения, просьбы или петиции. В деле законодательства с Р. совершенно равноправен С. Совет, который также, на подобие первых камер конституционного государства, принимает одинаковое с Р. участие в деле рассмотрения и установления текста закона и т. д. Но уже в области законодательства выясняется другая роль С. С., а именно -- его высшие правительственные функции. В юридическом смысле не император, а С. С. является официальным носителем имперского суверенитета, своего рода коллегией имперских князей и монархов. Отсюда и окончательное утверждение законов или их санкция принадлежит тому же С. С. В силу принадлежащей ему правительственной власти С. С., далее, издает указы и распоряжения, необходимые для выполнения повелений закона, дает свое согласие императору на заключение договора, на распущение Р. или на объявление войны, назначает или представляет кандидатов к назначению на некоторые имперские должности, специально заведует финансами и социальной политикой в рамках рабочего законодательства. Для этих целей С. С. образует семь особых комитетов: 1) военного дела и крепостей, 2) флота, 3) таможенных и податных сборов, 4) торговли и путей сообщения, 5) железных дорог, почты и телеграфа, 6) юстиции и 7) счетных дел. К этим комитетам присоединяется еще комитет иностранных дел, в котором, как мы уже знаем, постоянное место имеют Бавария, Саксония и Вюртемберг. Высокое положение С. С. дает ему еще и важные судебные функции. В некоторых случаях С. С. действует, как высший административный суд; при спорах между отдельными союзными государствами он выступает в качестве высшего третейского суда; С. С. решает, далее, вопрос о том, подлежит ли экзекуции то или иное союзное государство за неисполнение своих имперских обязанностей; к его компетенции принадлежит рассмотрение столкновений и конфликтов между отдельными государями и их подданными, а особенно ландтагами в случае, если одна из сторон обратится к С. С.; в этом случае С. С. выступает или в качестве примирительной инстанции, или же решает вопрос совместно с Р. путем имперского законодательства. Практика, действующая на основе самого духа конституции, присвоила С. С. еще одну функцию, а именно: разрешение споров о престолонаследии между отдельными германскими князьями. Юридически последнее место в ряду имперских учреждений занимает император, который фактически держит всю империю в своих руках. В качестве органа империи он представляет ее перед третьими лицами, приводит в движение С. С. и Р., следит за исполнением имперских законов, назначает союзных должностных лиц, заведует через канцлера управлением империи. Император в силу делегации союза является носителем государственной власти в Эльзас-Лотарингии и представляет власть империи в колониальных областях. Взятая со стороны своих учреждений и их юридической организации, империя весьма напоминает собой конституционную монархию с системой двух палат и весьма слабым представителем исполнительной власти в лице императора, при чем центр правительственной власти оказывается перемещенным в первую палату или С. С. Как мы уже знаем, такая конструкция представляет собой простую юридическую фикцию, и стоит только к правам императора прибавить его же права в качестве короля Пруссии, и картина немедленно меняется, а конституционный облик союза превращается в скрыто-вассальную организацию, где единственной самостоятельной и живой силой нации оказывается Р. и его партии.

М. Рейснер.

Энциклопедический словарь Гранат, т. 13 (1911): Гваяковая смола -- Германия, стлб. 395--640; т. 14 (1911): Германия -- Гиркан, стлб. 1--342