Земскія учрежденія безспорно принадлежатъ къ важаѣйшимъ государственнымъ созиданіямъ нынѣшняго царствованія. Но ихъ главное значеніе только въ будущемъ, а въ настоящемъ они еще не даютъ, да и не могутъ дать всѣхъ тѣхъ практическихъ результатовъ для государства и для общества какихъ отъ нихъ ожидали и на какіе мы въ правѣ возлагать наши упованія. Вотъ причина явленія нынѣ обращающаго на себя общее вниманіе: послѣ горячихъ и единодушныхъ сочувствій и самыхъ свѣтлыхъ надеждъ съ какими правительство вводило земскія учрежденія, а публика ихъ повсемѣстно встрѣчала, теперь насталъ періодъ всеобщаго къ нихъ охлажденія. Сперва казалось что это самое популярное насажденіе современной законодательной эпохи, а теперь едва ли не приходится сдѣлать совсѣмъ иное заключеніе.
Между тѣмъ именно это обстоятельство, что лучшіе плоды земскихъ учрежденій возможны только въ будущемъ, и должно привлекать къ нимъ пауку и серіозную литературу, которыя работаютъ конечно не для текущаго дня.
Позднѣйшіе практическіе результаты которыхъ можно ожидать отъ этой новой административной организаціи будутъ, какъ мы увидимъ, главнѣйше зависѣть отъ общаго направленія въ ея дальнѣйшемъ развитіи, а не отъ личныхъ усилій земскихъ дѣятелей.
Только наука можетъ вложить этотъ желательный общій духъ въ будущее развитіе земской организаціи, только она можетъ указать на общія руководящія начала которыми, ради блага государства, нужно воодушевить и самихъ членовъ земства въ ихъ стремленіяхъ, и законодателей въ предстоящихъ по этой части реформахъ. Тѣ и другіе нуждаются въ общихъ понятіяхъ, въ общихъ взглядахъ, безъ которыхъ невозможно нынѣ никакое государственное дѣло, а тѣмъ болѣе невозможно столь запутанное и сложное дѣло какъ устройство мѣстнаго управленія. Только наука -- потому что въ этомъ ея призваніе и обязанность -- способна раскрывать общія идеи и цѣли государственныхъ учрежденій, обобщать частныя въ нихъ явленія, отвлекаться отъ всякихъ личныхъ интересовъ и страстей времени, не стѣсняться въ свободѣ своихъ сужденій никакими господствующими партіями и предразсудками, и отыскивать необходимую для всякой здравомысленной реформы связь настоящаго съ прошедшимъ и будущимъ. Эта необходимая связь возникаетъ только изъ изученія во всякомъ учрежденіи его внутренняго существа, которое, подъ вліяніемъ обстоятельствъ времени, можетъ облекаться въ самыя разнообразныя формы, но остается единымъ посреди всѣхъ своихъ видоизмѣненій; это существо, ускользающее отъ вниманія исполнителей, и долженъ имѣть въ виду законодатель. Дѣятельность науки въ области земскихъ учрежденій особенно настоятельна, ибо даже въ самыхъ образованныхъ нашихъ сферахъ высказываются иногда по этому предмету мысли столь разнорѣчивыя и безпорядочныя что онѣ доказываютъ скорѣе безсознательныя со всѣхъ сторонъ отношенія къ дѣлу, чѣмъ положительное и непримиримое разногласіе политическихъ мнѣній. Мы глубоко убѣждены что въ настоящемъ случаѣ большая часть разнорѣчія можетъ быть устранена однимъ разъясненіемъ предмета опора и освобожденіемъ его отъ недоразумѣній, а это къ неочастію не всегда возможно по другимъ государственнымъ вопросамъ.
Во всѣхъ толкахъ о земскихъ учрежденіяхъ выступаютъ нынѣ наружу два какъ будто совсѣмъ противоположныя направленія: одни недовольны что кругъ предоставленныхъ имъ правъ и дѣятельности слиткомъ узокъ, другіе напротивъ -- что онъ слиткомъ широкъ; одни жалуются что присвоенная имъ свобода дѣйствій слиткомъ стѣснена бюрократическими валетами, другіе -- что она слиткомъ отъ нихъ независима. Такими противоположными взглядами на эти учрежденія та и другая группа критиковъ объясняютъ практическую неудовлетворительность ихъ дѣйствій, нынѣ какъ будто общепризнанную со всѣхъ сторонъ.
Весьма естественно что въ такомъ же противоположномъ направленіи расходятся и желанія относительно дальнѣйшаго развитія этихъ учрежденій: однимъ хочется чтобъ они получили болѣе простора, болѣе самостоятельности и съ тѣмъ мѣстѣ болѣе значенія въ государствѣ, другимъ совсѣмъ вапро* типъ, хочется чтобъ они были болѣе стѣснены и ограничены въ своихъ дѣйствіяхъ и правахъ. Вотъ это-то рѣзкое противорѣчіе въ господствующихъ у васъ мысляхъ по этому предмету, не только въ публикѣ и земской средѣ, но какъ кажется и въ офиціальныхъ кругахъ, всего нагляднѣе доказываетъ намъ что корень этого противорѣчія нисколько не въ политическомъ разномысліи партій, каковыхъ у насъ впрочемъ и не существуетъ, а единственно въ глубокомъ недоразумѣніи относительно самаго существа дѣла. Это явствуетъ преимущественно изъ того несомнѣннаго для насъ факта что ни тѣми ни другими воззрѣніями на земскія учрежденія ни малѣйшимъ образомъ не затрогивается главный, основный порокъ ихъ организаціи, не совмѣстимый съ ихъ успѣшнымъ развитіемъ въ будущемъ; съ раскрытіемъ этого порока, о которомъ, сколько намъ извѣстно, до сихъ поръ нигдѣ не было рѣчи, оба мнѣнія оказываются, при всемъ внѣшнемъ своемъ противорѣчіи, справедливыми, и оба тока связанныхъ съ ними желаній могутъ быть вполнѣ примирены. Какъ ни покажутся странными наши слова, но таково дѣйствительное положеніе вопроса, съ точки зрѣнія соотвѣтствующей не только пожатіямъ теоріи, но и настоятельнѣйшимъ практическимъ интересамъ нашего государственнаго управленія и всей внутренней нашей политики.
Въ обѣихъ струяхъ отношеній къ земскимъ учрежденіямъ есть инстинктивное ощущеніе чего-то въ нихъ болѣзненнаго и не ладнаго, а съ тѣмъ вмѣстѣ темное сознаніе что причина зла лежитъ не въ излишествѣ и не въ скудости правъ земства, а въ чемъ-то третьемъ, до сихъ поръ не высказанномъ.
Высказать это давно пора, и теперь болѣе чѣмъ когда-либо, чтобы, при свѣтѣ современной науки, выйти наконецъ изъ отсталаго круга всякихъ прогрессивныхъ и консервативныхъ понятій, которыя какъ чужеядныя растенія примѣшались и къ этому дѣлу, запутывая его до нельзя. Ни ограниченіемъ и ни расширеніемъ свободы дѣйствій земскихъ учрежденій, ни подтягиваніемъ, ни разнузданіемъ ихъ, нельзя исправить ихъ органическихъ недостатковъ и положить начало къ ихъ прочному развитію въ будущемъ.
При младенчествѣ нашего политическаго воспитанія, посреди всеобщихъ смутныхъ представленій о существѣ самоуправленія, и въ особенности при ошибочныхъ понятіяхъ вызванныхъ неправильностями самой земской организаціи, пріютились подъ ихъ покровомъ и стали развиваться въ мѣстной средѣ личные, своекорыстные интересы, противные государственнымъ интересамъ и прямымъ задачамъ мѣстнаго самоуправленія. Въ офиціальныхъ сферахъ возникаютъ пререканія между представителями короннаго и земскаго управленія, получающія иной разъ подобіе борьбы между государствомъ и обществомъ; если пока эти столкновенія двухъ разнородныхъ административныхъ организацій совсѣмъ не опасны въ политическомъ отношеніи, то они крайне вредны для практическихъ успѣховъ земской дѣятельности. Къ этимъ безплоднымъ пререканіямъ, каждая сторона прилагаетъ рвеніе, которое парализуя дѣло съ обоихъ концовъ могло бы быть, при иной его постановкѣ, употреблено на него же съ величайшею пользою. Но едва ли не хуже всѣхъ этихъ обстоятельствъ опасеніе что домогательства съ разныхъ сторонъ приведутъ къ мѣропріятіямъ и реформамъ которыя, при неясности и неопредѣленности цѣли, повлекутъ за собою новую ломку и съ нею новыя, еще большія недоразумѣнія.
Таковъ напримѣръ вопросъ о всесословной волости, съ настойчивостію подымаемый самимъ земствомъ. Этотъ вопросъ съ виду какъ нельзя болѣе естественъ и простъ; онъ переполненъ самыми великодушными намѣреніями (каково напримѣръ уничтоженіе сословнаго обособленія и распространеніе началъ самоуправленія на самыя низшія ступени администраціи); онъ возбуждается самыми разумными государственными цѣлями, каково созданіе болѣе мелкой земской единицы и замѣна въ администраціи невѣжественныхъ и неимущихъ людей образованными и состоятельными. При такихъ условіяхъ, много соблазна для новой реформы, для новыхъ созиданій, а съ ними впутается невольный страхъ что насъ ожидають новыя развалины, и къ тому же развалины только-что встулившихъ въ жизнь учрежденій. Между тѣмъ этотъ вопросъ о всесословной волости, готовый сдѣлаться очереднымъ, не разрѣшимъ при нынѣшней организаціи земства; если же разрѣшимъ, то только подъ опасностью гораздо болѣе серіозныхъ замѣшательствъ въ ходѣ нашей административной машины, нежели всѣ случавшіяся до сихъ поръ.
Въ виду всѣхъ описанныхъ выше обстоятельствъ мы считаемъ необходимымъ указать на самую существенную изъ неправильностей въ организаціи земскихъ учрежденій, влекущую за собою всѣ остальныя; но мы спѣшимъ напередъ оговориться противъ разныхъ ошибочныхъ толкованій нашихъ взглядовъ на это дѣло.
Погрѣшности въ земской организаціи, какъ онѣ ни велика, были однако неизбѣжны, при обстоятельствахъ времени и общемъ уровнѣ нашихъ государственныхъ знаній посреди которыхъ было задумано и издано положеніе о земскихъ учрежденіяхъ 1го января 1864 года. Въ то время, вслѣдъ за освобожденіемъ крестьянъ, посреди смутныхъ стремленій и безотчетныхъ желаній нашего общее гва, было нужно сдѣлать что-нибудь чтобы насытить эти желанія; это и было сдѣлано съ полнымъ успѣхомъ. Поэтому возможная винѣ, послѣ десятилѣтняго опыта, критика этого законодательнаго акта не только не можетъ послужить къ его осужденію, но и никакъ не должна допускать забвенія первостепенныхъ государственныхъ услугъ имъ оказанныхъ.
О важнѣйшихъ изъ этихъ услугъ, слишкомъ легко позабываемыхъ, при измѣнившихся нынѣ теченіяхъ общественной мысли, необходимо здѣсь же упомянуть. Это тѣмъ болѣе необходимо что наше общество, вопреки требованіямъ истиннаго критическаго разума, слишкомъ всегда наклонно къ повальному осужденію или повальному одобренію всякаго явленія, какъ и воякой дѣйствующей личности.
Главная и великая заслуга земскихъ учрежденій, которая останется за ними навсегда въ нашей государственной исторіи, заключается въ началѣ безсословности, въ началѣ земскомъ, внесенномъ, или лучше возрожденномъ она въ государственномъ устройствѣ нашего общества. Подъ государственнымъ устройствомъ общества мы разумѣемъ всю ту его организацію посредствомъ которой оно дѣлается элементомъ въ государственномъ устройствѣ и управленіи; эту организацію называютъ обыкновенно народнымъ представительствомъ, которое само по себѣ есть только одно изъ многихъ ея проявленій. Начало безсословности есть первое необходимое условіе здороваго самоуправленія, преобладающее надъ всѣми другими его началами, какъ это доказано не одною современною теоріею, но и всемірнымъ историческимъ опытомъ. Англія, признаваемая всѣмъ свѣтомъ за классическую страну мѣстнаго самоуправленія, ранѣе всѣхъ другихъ европейскихъ государствъ разсталась съ родовыми, замкнутыми сословіями; вся система ея самоуправленія, составляющая предметъ зависти и подражанія въ континентальной Европѣ, также какъ и краеугольный камень этой системы,-- институтъ мировыхъ судей,-- покоятся, съ незапамятныхъ временъ, на началахъ безсословности и безусловнаго юридическаго равенства всѣхъ классовъ предъ государствомъ, судомъ и закономъ. {К. Gneist, Verwaltung, Justiz, Rechtsweg. Berlin, 1869.} Напротивъ того во всѣхъ континентальныхъ государствахъ, продолжавшееся до XIX столѣтія расчлененіе общества на средневѣковыя феодальныя и сепаратистическія сословія было главною причиною исключительнаго господства бюрократизма, который всегда владычествуетъ посреди сословной розни и только по самому прискорбному недоразумѣнію можетъ казаться противникомъ сословныхъ домогательствъ; сословное разъединеніе было важнѣйшимъ препятствіемъ къ развитію самоуправленія, какъ это всего рѣзче можно видѣть на Франціи.
Въ этомъ государствѣ были самыя крайнія проявленія и сословной вражды и вмѣстѣ съ тѣмъ бюрократической опеки валъ обществомъ. Чѣмъ болѣе общественные классы заражены сословными притязаніями, несогласными съ общегосударственною пользою, тѣмъ болѣе заботы объ этой пользѣ переходятъ въ распоряженіе безличной бюрократической машины, работающей все-таки во имя государства и его единства. Въ Германіи, и именно въ Пруссіи, послѣ великихъ реформъ Штейна и Гарденберга, попытки возвращенія къ сословнымъ корпораціямъ, къ сословнымъ привилегіямъ и къ сословному самоуправленію, {Таковы вотчинныя, административныя, полицейскія и судебныя права владѣльцевъ дворянскихъ имѣній и все мѣстное сословное управленіе бывшее до 1873 года.} въ періодѣ реакціи до 1848 года, всего болѣе повредили развитію мѣстнаго самоуправленія, которое между прочимъ прекрасно зачалось въ безсословномъ городовомъ уложеніи 1806 года.
Въ недавнее время, въ новомъ періодѣ своей усиленной государственной дѣятельности, Пруссія обратила особенное вниманіе на возсозданіе своего областнаго и общиннаго самоуправленія. Въ основаніе всей этой реформы, производящейся отчасти подъ вліяніемъ духа англійскихъ учрежденій, глубоко изслѣдованныхъ прусскими учеными, {Во всѣхъ этихъ законодательныхъ работахъ принималъ близкое участіе Р. Гнейстъ, если и не все въ нихъ вполнѣ согласно съ его желаніями относительно устройства мѣстнаго самоуправленія. Его мысли о реформѣ прусскаго мѣстнаго управленія изложены имъ, до изданія положенія объ окружномъ управленій 1872 года, въ вышеупомянутомъ сочиненіи Verwaltung, Justiz, Rechtsweg р. 416--420. Вообще Гнейстъ врагъ всякихъ мѣстныхъ представительныхъ собраній (Ortsparlamente, мѣстныхъ парламентовъ, какъ онъ ихъ называетъ), также выборнаго начала въ замѣщеніи всѣхъ должностей, кромѣ хозяйственныхъ, Въ этомъ направленіи нынѣшнее прусское окружное управленіе не совсѣмъ соотвѣтствуетъ его желаніямъ.} главнѣйше положено начало безсословности; {Таковы: положеніе объ окружномъ управленіи Kreisordnung) 13го декабря 1872 года и новый проектъ провинціальнаго управленія, нынѣ внесенный въ прусскія палаты. Преобразованіе мѣстной администраціи идетъ въ Пруссіи постепенно и по частямъ.} всѣ мѣстныя власти и мѣстное правительство отрѣшены отъ всякихъ сословныхъ союзовъ, организованныхъ прежнимъ законодательствомъ. Этому безспорному требованію вполнѣ соотвѣтствуютъ и наши земскія учрежденія, которыя потому и были значительнымъ успѣхомъ въ нашей государственной жизни въ сравненіи со всѣми прежними, исключительно сословными органами мѣстнаго управленія и представительства. Въ этомъ отношеніи они стоятъ даже впереди института мировыхъ посредниковъ; въ другихъ же отношеніяхъ своего устройства, этотъ институтъ, какъ органъ самоуправленія, имѣлъ важныя преимущества предъ земскими учрежденіями (мы это увидимъ въ послѣдствіи). Во всякомъ случаѣ, безсословный, земскій, равноправный, общественный фундаментъ, почти совсѣмъ чуждый сословному дробленію и разъединенію общества, есть великое государственное пріобрѣтеніе, впервые дарованное Россіи этими учрежденіями, и только вслѣдъ за ними новымъ Городовымъ Положеніемъ. Не цѣнить этого важнаго обезпеченія нынѣшняго земскаго мира и будущаго здороваго развитія всего нашего политическаго организма было бы чрезвычайною неблагодарностью къ законодателю. Если теперь еще не всѣми сознается все великое значеніе этого безсословнаго фундамента въ государственномъ строѣ, устраняющаго самую опасную причину гражданскихъ междоуообій, то оно будетъ сознано въ будущемъ. Потомство не можетъ не оцѣнить пользу земской почвы, безповоротно положенной въ основаніе народнаго представительства, но современное общество, въ виду того что сословные союзы и привилегіи не пустили глубокихъ корней въ вашей исторіи, что нашимъ привилегированнымъ сословіямъ, какъ сословіямъ, не свойственны противугосударственныя домогательства западно-европейскихъ аристократій и намъ не угрожала сословная борьба,-- не можетъ пока достаточно оцѣнить важность безсословности въ самоуправленіи.
Нѣкоторые блѣдные слѣды сословныхъ союзовъ еще сохранились на земскихъ органахъ, на предсѣдателяхъ земскихъ собраній и на составѣ избирательныхъ съѣздовъ отъ церковнаго землевладѣнія и сельскихъ крестьянскихъ обществъ, но они были неизбѣжны при существующихъ еще въ нашемъ мѣстномъ управленіи сословныхъ организаціяхъ (разныхъ дворянскихъ административныхъ учрежденіяхъ, замкнутости и обособленности духовенства, сословномъ характерѣ волостей и сельскихъ обществъ). Эти слабые сословные признаки нисколько впрочемъ не окрашиваютъ собою общаго типа земскихъ учрежденій, растворяются въ его безсословныхъ элементахъ и были необходимымъ политическимъ компромиссомъ, историческою спайкою, между противоположными началами стараго и новаго порядка въ общественномъ строѣ и управленіи. Такіе компромиссы могутъ быть поставляемы въ упрекъ законодателю только теоретическими увлеченіями, негодными для практическаго государственнаго дѣла; напротивъ того, эта черта земскихъ учрежденій, связавшая ихъ со старыми сословными союзами безъ всякаго насильственнаго разрушенія послѣднихъ, безъ возбужденія вражды между ними, должна быть признана чертою мудрости законодателя. Всякое новое государственное созиданіе тѣмъ прочнѣе чѣмъ болѣе оно обезпечено отъ вражды общественныхъ интересовъ и правъ затраченныхъ въ старыхъ учрежденіяхъ, чѣмъ съ большимъ уваженіемъ и пощадою оно къ нимъ относится, открывая двери свободному переходу этихъ самыхъ интересовъ и правъ изъ старыхъ организацій въ новыя. Только такимъ образомъ не пропадаютъ ядромъ для государства никакія силы накопившіяся въ учрежденіяхъ предшествующихъ эпохъ. Благодаря этой истинно охранительной мысли, безъ сомнѣнія руководившей законодателемъ при составленіи Положенія 1го января 1864 года, какъ и всѣми законодательными актами нынѣшняго царствованія, земскія учрежденія нисколько не были поставлены въ столкновеніе съ дворянскими сословными учрежденіями, и послѣднія не были разрушены, какъ того желали иные новаторы, необдуманно забѣгавшіе впередъ своего времени. Обильнымъ плодомъ этого благоразумія и было энергическое участіе дворянства въ земствѣ, куда оно съ самоотверженіемъ тотчасъ перенесло дѣятельность своихъ лучшихъ личныхъ силъ и свою политическую опытность, которою этотъ общественный классъ обладаетъ пока по преимуществу предъ всѣми другими классами.
Другаго рода важная государственная заслуга, которую также несправедливо было бы не признавать за земскими учрежденіями, заключается въ той политической школѣ, въ политическомъ воспитаніи, которыя они даютъ всѣмъ слоямъ вашего общества, въ особенности же среднимъ и низшимъ. Это значеніе земства всего менѣе у насъ оспаривается, и потому нѣтъ надобности на немъ много останавливаться. Но здѣсь необходимо упомянуть только объ одномъ обстоятельствѣ, недостаточно замѣчаемомъ: воспитательное дѣйствіе этихъ совсѣмъ новыхъ учрежденій усиливается самыми ихъ недостатками и въ нѣкоторой степени вознаграждаетъ государство за эти недостатки, при крайней настоятельности пробужденія разумнаго политическаго духа въ нашемъ обществѣ. Въ такомъ направленіи дѣйствуютъ многія особенности въ устройствѣ земскихъ органовъ, невыгодныя и неудобныя собственно для практическихъ, въ особенности хозяйственныхъ, цѣлей самоуправленія: чрезвычайная сложность этихъ органовъ, преобладающее во всѣхъ исполнительныхъ ихъ частяхъ коллегіальное устройство, безусловное господство выборнаго начала надъ всякимъ другимъ способомъ замѣщенія должностей и чрезвычайное (вслѣдствіе краткости всѣхъ срокомъ службы) учащеніе случаевъ дѣйствія этого начала, быстрая смѣна всѣхъ должностныхъ лицъ, многочисленность и многолюдность представительныхъ собраній, несвойственное имъ прямое участіе въ исполнительныхъ и распорядительныхъ функціяхъ самоуправленія, крайнее развитіе всѣхъ принадлежностей внѣшней обстановки дѣда,-- собраній, засѣданій, преній,-- на счетъ практической сущности дѣла и въ ущербъ ему, и пр. Обо всѣхъ этихъ второстепенныхъ погрѣшностяхъ въ земской организаціи, значительно впрочемъ усиливаемыхъ неопытностью и увлеченіями самихъ дѣятелей,. мы упоминаемъ здѣсь только мимоходомъ, предполагая заняться гораздо болѣе существенною и коренною неправильностью этой организаціи. Какъ однако ни вредны всѣ эти погрѣшности чисто въ практическомъ и хозяйственномъ отношеніи, онѣ именно силою практическихъ дѣловыхъ трудностей съ ними связанныхъ, безпрерывными преніями и столкновеніями какъ между всѣми пружинами земскаго механизма, такъ и между ними и посторонними учрежденіями и лицами, обсужденіями самыхъ отвлеченныхъ и общихъ вопросовъ права и администраціи, всею этою умственною и нравственною борьбою, вносятъ значительное оживленіе въ земскую жизнь и будятъ гражданское самосознаніе во всѣхъ его участникахъ. При апатіи нашего общества, слиткомъ легко подвергающагося усыпленію въ нормальныя государственныя эпохи, такой ферментъ движенія полезенъ. Чтобъ оцѣнитъ значеніе этой школы, нужно только подумать о могущественномъ ея вліяніи на умственное развитіе нашихъ крестьянъ, бытъ которыхъ глохнетъ подъ исключительнымъ господствомъ матеріальныхъ интересовъ. Ихъ собственное самоуправленіе совсѣмъ не приводитъ ихъ въ прикосновеніе съ образованными классами и съ высшими стремленіями, какое они находятъ въ земской средѣ. Въ томъ же направленіи, но уже для успѣховъ государственнаго воспитанія преимущественно высшихъ слоевъ общества, дѣйствуютъ неопредѣленность и неясность отношеній земской организаціи къ общей организаціи нашего государственнаго управленія, и къ ея короннымъ или бюрократическимъ органамъ. Конечно такая относительная польза, связанная съ этимъ недостаткомъ, не вполнѣ вознаграждаетъ за причиняемый имъ государственный вредъ. Однако самыя опасныя возможныя послѣдствія того вреда только въ будущемъ, ихъ не слѣдуетъ преувеличивать, и чѣмъ болѣе мы сами будемъ на нихъ указывать, тѣмъ болѣе мы обязаны не позабывать добра проистекающаго изъ той же причины. Слиткомъ частыя коллизіи коронныхъ и земскихъ властей, обусловленныя государственно-юридическою неточностію и шаткостью ихъ взаимныхъ отношеній, заставляютъ каждую сторону, каждое дѣйствующее лицо ощупью, на свой личный страхъ, своимъ личнымъ опытомъ и тактомъ искать и добиваться опредѣленія этихъ отношеній. Все это броженіе административныхъ, юридическихъ и политическихъ понятій, несомнѣнно вызванное земскими учрежденіями какъ въ правительственной, такъ и въ общественной сферѣ, не остается безъ живительныхъ послѣдствій для обѣихъ сферъ и еще не сопряжено ни съ какими серіозными замѣшательствами въ нашемъ государственномъ бытѣ. Такой успокоительный взглядъ, мы надѣемся, вполнѣ основателенъ, если принять въ соображеніе исконную политическую благонадежность всѣхъ вашихъ общественнымъ классовъ, миролюбіе, добродушіе и мягкость нашего національнаго характера, безусловную покорность народа, во всѣхъ его дѣленіяхъ, верховной волѣ закона и власти; во сверхъ всѣхъ этихъ успокоительныхъ условій, уже оправдавшихся на дѣлѣ, само законодательство о земскихъ учрежденіяхъ заключаетъ въ себѣ обезпеченія противъ всякихъ злокачественныхъ коллизій между ними и бюрократическими учрежденіями, и противъ еще болѣе опасныхъ коллизій, чрезъ посредство ихъ, между обществомъ и государственною властью.
Въ этомъ послѣднемъ отношеніи Положеніе 1го января 1864 года представляетъ прочную гарантію которую не можемъ оставить безъ упоминовенія. Мы говоримъ о подчиненіи земскихъ учрежденій Правительствующему Сенату, какъ верховной судебно-административной инстанціи, и присвоеніи Сенату власти окончательнаго вершенія всѣхъ споровъ и пререканій земскихъ учрежденій съ коронными, и даже съ самыми высшими ихъ органами (ст. 9, 11, 96, 97, 117 и 118 Положенія). Эта черта въ устройствѣ земскихъ учрежденій не только искупаетъ многіе ихъ грѣхи и наиболѣе способна къ широкому и правильному развитію въ будущемъ, но есть уже само по себѣ важный успѣхъ въ нашей государственной жизни. Верховный судебный контроль есть необходимая принадлежность самоуправленія, истекающая изъ самыхъ существенныхъ свойствъ этой системы управленія. Сущность этой системы есть не что иное, по опредѣленію перваго современнаго знатока въ этой области, Р. Гнейста, какъ управленіе по законамъ и чрезъ законы {Въ противоположность бюрократическому или приказному управленію, которое есть управленіе по предписанію (начальства) и чрезъ предписаніе (подчиненнымъ).}.
Самостоятельность и независимость органовъ самоуправленія, не подчиненныхъ подобно бюрократическимъ органамъ личнымъ указаніямъ начальства, обязанныхъ руководствоваться въ своихъ дѣйствіяхъ велѣніями только закона, не допускаютъ ивой окончательной надъ ними контрольной инстанціи, какъ судебную, ивой окончательной ревизіи ихъ дѣйствій, какъ съ судебною процедурою, иныхъ дисциплинарныхъ съ нихъ взысканій, какъ судебныя. Эти характеристическія свойства личныхъ органовъ государственнаго самоуправленія требуютъ тѣмъ болѣе строгаго и неусыпнаго наблюденія за законностію ихъ дѣйствій и тѣмъ болѣе крѣпкой гарантіи противъ ихъ самоволія и правонарушеній. Такую гарантію, въ окончательномъ результатѣ, можетъ доставить только единственная незыблемая охрана всякой законности въ государствѣ, судебная власть. Эта сторона земскихъ учрежденій конечно еще нуждается въ значительномъ развитіи чрезъ законодательство {Такъ напримѣръ едва ли можетъ оставаться навсегда въ силѣ правило изображенное въ ст. 119 Положенія, по которой во всякомъ случаѣ нарушенія гражданскихъ правъ частныхъ лицъ, обществъ и даже установленіе, всѣ они не имѣютъ инаго пути къ охранѣ и возстановленію своихъ нарушенныхъ правъ, какъ судебный искъ на земскія учрежденія, на общемъ основаніи. Этимъ правиломъ исключается во всѣхъ этихъ случаяхъ судебно-административный контроль даже самого Сената. Впрочемъ эта статья весьма неясна.} и судебную практику, тѣмъ не менѣе она;въ своемъ принципѣ уже существуетъ, и потому этимъ учрежденіямъ усвоено одно изъ неотъемлемыхъ началъ всякой системы самоуправленія. Замѣтимъ здѣсь кстати что судебно-административная юрисдикція вообще находится у насъ только въ зародышѣ, и ограничивается пока только верховною своею инстанціею, Сенатомъ; съ развитіемъ этой юрисдикціи, могущей и долженствующей имѣть свои мѣстные органы, контроль надъ земствомъ можетъ значительно усилиться и приблизиться къ его ежедневнымъ функціямъ, не утрачивая при этомъ своего судебнаго характера.
Земскою средою не ограничивается благодѣтельное дѣйствіе всего этого судебнаго начала; оно незамѣтно распространяется на все государственное управленіе и вноситъ во всю его сферу тотъ элементъ права и законности, тѣ понятія объ ограниченіи всякаго личнаго произвола и хотѣнія препонами закона и судебною отвѣтственностію, въ которыхъ такъ нуждается всякое управленіе. При этомъ однако благоразумными распоряженіями приведенныхъ постановленій ни сколько не стѣсняется весь необходимый для энергіи административной власти просторъ ея дѣйствій, и она нисколько не ставится въ исполненіи своихъ обязанностей въ несвойственную ей зависимость отъ судебной власти; такъ напримѣръ, по ст. 11 и 96, начальникъ губерніи можетъ, въ случаѣ признаваемой имъ государственной пользы и необходимости, остановить исполненіе всякаго постановленія земскаго собранія, но не иначе какъ подъ личною своею отвѣтственностію и съ представленіемъ дѣла на разрѣшеніе Правительствующаго Сената. Если во многихъ случаяхъ пользованіе этимъ правомъ было неумѣлое, слабое, а въ нѣкоторыхъ даже недобросовѣстное, то въ помъ виноватъ никакъ не законъ. Впрочемъ принадлежащія сюда постановленія далеко не полны и ими но исчерпываются всѣ административные казусы этого круга, но обозначенное здѣсь направленіе для отношеній самоуправленія къ бюрократическимъ (въ особенности единоличнымъ) властямъ и администраціи къ суду совершенно правильно; это направленіе желательно развивать болѣе и болѣе и за него нельзя не быть благодарнымъ Положенію о земскихъ учрежденіяхъ, хотя оно и не довольно еще опредѣлительно очерчено; {Такъ напримѣръ въ приведенныхъ статьяхъ не совсѣмъ ясно всякое ли, или только незаконное постановленіе земскаго собранія можетъ пріостановить губернаторъ. Вопросъ этотъ слишкомъ важенъ, чтобы отвѣтъ на него могъ быть неопредѣлителенъ.} не опредѣлительна, къ сожалѣнію, редакція всего этого законодательнаго акта.
Кстати не можемъ не отмѣтить то значеніе которое хотя и не впервые придано земскимъ Положеніемъ Правительствующему Сенату, однако, въ сильной степени, имъ выдвинуто впередъ и пробуждено въ общемъ сознаніи,-- значеніе Сената какъ административнаго суда, какъ верховной судебной инстанціи для административнаго и всего вообще публичнаго права. Вопросъ объ особыхъ самостоятельныхъ судилищахъ для всѣхъ спорныхъ предметовъ публичнаго права (споровъ частныхъ лицъ съ правительственными и всякими публичными установленіями, вопросовъ объ ихъ правахъ, пространствѣ власти и компетенціи, пререканій между властями, и т. д.) есть одинъ илъ настоятельнѣйшихъ вопросовъ современной государственной практики и теоріи, во всей Европѣ. Всюду ощущается нужда въ судебномъ разбирательствѣ для всей этой области публичнаго права (государственнаго, финансоваго, административнаго, полицейскаго); вмѣстѣ съ тѣмъ, вслѣдствіе разныхъ политическихъ и юридическихъ особенностей этой области права, признается невозможнымъ предоставить ее въ распоряженіе общихъ или обыкновенныхъ судовъ (то-есть по частному праву гражданскому и уголовному). Такъ въ Пруссіи учреждены положеніемъ объ окружномъ самоуправленіи 1872 года особые административные суды (Verwaltungsgerichte) для разрѣшенія всѣхъ юридическихъ члюровъ и пререканій относительно правилъ этого положенія. Съ постепеннымъ развитіемъ самоуправленія, духа законности и права въ нашемъ государственномъ устройствѣ и управленіи, и у насъ будетъ постоянно возрастать потребность въ судебной охранѣ для всѣхъ этихъ государственно-юридическихъ отношеній, и она конечно всего ближе выпадаетъ на долю Сената (по 1му департаменту), древнѣйшаго изъ нынѣ существующихъ у насъ государственныхъ учрежденій. Сенатъ обладаетъ вѣковыми традиціями административной юрисдикціи, истекающими даже изъ самаго его названія, и онѣ пользуется недосягаемымъ для всякаго другаго у насъ установленія авторитетомъ не только въ государствѣ, но и въ обществѣ, до самыхъ низшихъ его слоевъ. Представленіе о Сенатѣ въ понятіяхъ нашего народа окружено не только почитаніемъ, но и любовію. Это единственное высшее государственное учрежденіе извѣстное у насъ простолюдину на всѣхъ концахъ Россіи.
Высокое положеніе которое заняло съ самаго начала и которое занимаетъ до сихъ поръ въ нашемъ государственномъ строѣ это великое созданіе Петра I, обновляясь и какъ будто пріобрѣтая новыя силы съ каждою новою государственною эпохою, заслуживаетъ особеннаго уваженія. Немного государственныхъ учрежденій, въ особенности въ вашемъ отечествѣ, гдѣ всѣ съ такимъ легкимъ сердцемъ разстаются ее старыми преданіями, имѣютъ подобную достославную исторію. Если только вѣрно будетъ понято у насъ значеніе трудныхъ задачъ верховнаго судилища по административному праву, то въ зачинающемся самоуправленіи, въ его сложныхъ отношеніяхъ и къ правительству и къ обществу, къ центральнымъ оринамъ государственнаго управленія, и къ общественнымъ союзамъ, къ представительству и его избирателямъ, участвующимъ въ самоуправленіи, однимъ словомъ, въ зарождающейся у насъ политической жизни, Сенатъ призванъ послужить государству великую службу. Пруссія именно озабочена настоящее время созданіемъ верховной административной инстанціи, которой она еще не имѣетъ. Въ какой же степей мы должны дорожить подобнымъ учрежденіемъ, глубоко вросшимъ въ нашу государственную почву. Умиротворяющее, уничтожающее всякія недоумѣнія и сомнѣнія, дѣйствіе Сената во всѣхъ конфликтахъ земскихъ учрежденій съ коронными властями уже могло быть достаточно оцѣнено. Это дѣйствіе въ особенности важно вслѣдствіе тѣхъ исключительныхъ устой въ которыя, силою своей организаціи, поставлены земскіе органы по отношенію къ общему государственному управленію, и которыя способствуютъ размноженію этихъ конфликтовъ Подчиненіе земскихъ учрежденій Сенату значительно противодѣйствуетъ этому коренному недостатку въ земской организаціи; только одно оно, можно сказать, и объединялъ вѣское самоуправленіе съ общимъ государственнымъ управленіемъ, съ которымъ земскія учрежденія пока совсѣмъ разлучай.
Но прежде чѣмъ перейти къ этому послѣднему, самому первостепенному въ нашихъ глазахъ вопросу, мы должны отразить одинъ самый обычный и тяжеловѣсный упрекъ даваемый у насъ земству. Говорятъ что эта политическая ткала, хотя бы она и была хороша какъ школа, обходится слишкомъ дорого, что расходы ея содержанія нисколько не окупаютъ дѣйствительными экономическими выгодами извлекаемыя изъ нея мѣстными населеніями, что плательщики земскихъ сборовъ были бы гораздо болѣе въ правѣ ожидать на свои деньги улучшенія дорогъ, врачебныхъ и ветеринарныхъ пособій, и т. д., нежели успѣховъ въ своемъ государственномъ воспитаніи. Трудно оспаривать дороговизну земскихъ учрежденій, дороговизну и относительную (сравнительно съ прежними земскими повинностями), и абсолютную (сравнительно съ практическими услугами ими приносимыми плательщикамъ); въ этомъ и состоитъ та практическая или хозяйственная ихъ несостоятельность которую замѣчаютъ у насъ всего болѣе. Эта дороговизна земскаго самоуправленія всего болѣе обусловлена тѣмъ именно порокомъ въ его организаціи о которомъ будемъ говорить и который не только не составляетъ существа земскаго самоуправленія, а можетъ и долженъ быть устраненъ для вящшаго его развитія. Эта дороговизна, постоянно возрастая, всего болѣе заставитъ ощутить этотъ порокъ и всего болѣе даетъ вамъ смѣлость говорить о немъ, такъ какъ самъ онъ нѣсколько отвлеченнаго политическаго свойства. Безъ этого для всѣхъ непріятнаго ощущенія дороговизны земской администраціи, какъ неизбѣжнаго послѣдствія ея капитальнаго порока, говорящіе объ немъ могли, бы быть приняты у насъ за идеологовъ.
При всемъ этомъ необходимо однако устранить нѣкоторыя недоразумѣнія по поводу относительной дороговизны земскихъ учрежденій: она гораздо болѣе кажущаяся, чѣмъ дѣйствительная. Оставивъ даже совсѣмъ въ сторонѣ жгучій вопросъ о вздорожаніи жизни или удешевленіи денегъ въ Россіи, мы спросимъ: неужели требованія удовлетворяемыя нынѣ земскимъ хозяйствомъ, и въ особенности требованія къ нему предъявляемыя, тѣ же самыя какія были у насъ въ прежнее время? Неужели земскія нужды не возрасли въ страшной прогрессіи? О школѣ и даже медицинѣ для сельскихъ классовъ, получающихъ ихъ теперь на счетъ земскихъ повинностей, прежде не было и помину. Мы готовы впрочемъ допустить что иныя населенія (во многихъ помѣщичьихъ и въ особенности удѣльныхъ имѣніяхъ) пользовались этими условіями благосостоянія не въ меньшей степени, а иныя даже въ большей, чѣмъ нынѣ; эти условія доставлялись имъ (содержались медики, больницы,.школы, чинились дороги) на счетъ землевладѣльцевъ, которые могли все это дѣлать на счетъ крестьянъ, т.-е. безотчетно пользуясь ихъ обязательнымъ трудомъ. Итакъ тутъ вопросъ не о вздорожаніи мѣстнаго земскаго хозяйства, а объ упраздненіи шедшаго на него дароваго труда: тратились громадныя цѣнности, которымъ никто не велъ и не зналъ счета, и которыя теперь переведены на деньги, учитываемыя въ каждой копѣйкѣ. Не такъ давно мы всѣ, и богатые и бѣдные, вдругъ захотѣли жить въ вашихъ деревняхъ по-европейски, вдоволь вкусивъ въ заграничныхъ путешествіяхъ всѣ блага утонченной культуры; а въ доброе старое время къ ней прикасались только самые богатые люди: тѣ и устраивали для себя, въ своихъ имѣніяхъ, принадлежности европейскаго образа жизни (сооружали дороги, содержали медиковъ, учителей, больницы, даже театры, и пр.), чего они теперь дѣлать не хотятъ или не могутъ. Въ желаніи лучше жить нѣтъ ничего дурнаго; недовольство своимъ бытомъ есть даже первое условіе его улучшенія. Но исполненіе этого желанія стоить труда и капитала, а того и другаго у насъ несравненно меньше, чѣмъ въ другихъ странахъ, гдѣ потому и живется лучше нашего. Оговоривъ все это по вопросу о дороговизнѣ земскихъ учрежденій, нужно наконецъ указать на услугу оказанную имя даже въ практическомъ, хозяйственномъ, отношеніи: они привели въ ясность положеніе земскаго хозяйства, подвели ему итоги, опредѣлили, въ точныхъ цифрахъ, его потребности и его средства, о которыхъ публика не имѣла прежде даже приблизительнаго понятія. Мы получали теперь полную картину того что мы имѣемъ и чего намъ недостаетъ, чего мы обязаны достигнуть, чтобы сдѣлаться страною образованною и европейскою. Это услуга немаловажная, хотя бы картина и вышла не совсѣмъ веселая, хотя бы то что намъ недостаетъ было гораздо крупнѣе того что мы имѣемъ. Но потому и велика эта услуга: до земскихъ учрежденій обо всемъ этомъ слишкомъ мало думали въ нашемъ отечествѣ.
Тѣмъ не менѣе дороговизна этихъ учрежденій весьма чувствительна и именно она всего болѣе возбуждаетъ противъ себя неудовольствіе огромнаго практическаго большинства земства, которое не видя никакихъ ощутительныхъ результатовъ новыхъ учрежденій, нисколько не дорожа отвлеченными идеями самоуправленія, даже практически тяготясь имъ и его отвѣтственностью, {Таковы чувства въ особенности среднихъ классовъ, промышленныхъ и коммерческихъ, не склонныхъ къ самоуправленію.} готово обратить свои взоры и надежды къ бюрократическому или казенному управленію. Это послѣднее обстоятельство не маловажно и не можетъ бытъ пріятно для самого правительства, которое не безъ основанія же стало насаждать органы самоуправленія. Вотъ почему и необходимо взглянуть: нѣтъ ли такой коренной неправильности въ устройствѣ этихъ учрежденій которая была бы устранима изъ нихъ къ упроченію этой системы управленія въ нашемъ отечествѣ? Эта неправильность (сверхъ всякихъ второстепенныхъ недостатковъ земскихъ учрежденій) будетъ, какъ мы увидимъ, постоянно усиливать ихъ дороговизну. Но дороговизна есть еще наименьшее зло этой органической неправильности, къ указанію которой теперь и переходимъ.
II.
Ничто не уясняетъ лучше понятій о государственныхъ учрежденіяхъ, объ ихъ существѣ, объ ихъ недостаткахъ, о возможныхъ и желательныхъ онихъ перемѣнахъ, какъ сравненіе однородныхъ учрежденій существующихъ въ разнымъ государствахъ, при одинаковости однихъ и различіи другихъ условій. Поэтому-то сравнительное законодательство и занимаетъ нынѣ такое видное мѣсто во всѣхъ государственныхъ наукахъ.
Нельзя нагляднѣе представить особенности нашей земской организаціи, какъ сравнивъ ее съ дружескимъ законодательствомъ 13го декабря 1872 года объ окружномъ управленіи. По своему существу или цѣди это совершенно однородное съ нашими земскими учрежденіями устройство мѣстнаго самоуправленія; но мы сейчасъ увидимъ какъ весь планъ этого устройства въ Пруссіи рѣзко отличенъ отъ нашего. Между тѣмъ это прусское законодательство заслуживаетъ особеннаго уваженія и изученія; оно плодъ многолѣтнихъ правительственныхъ работъ, въ которыхъ участвовали первостепенные государственные люди и ученые. До этого, мѣстное управленіе въ Пруссіи оставалось почти безъ перемѣнъ послѣ глубокихъ реформъ 1804--1825 годовъ; послѣ 1848 года были составлены одинъ за другимъ нѣсколько проектовъ преобразованія и ни одинъ не былъ утвержденъ законодательною властью. Законъ 1872 года окончательно выработался посреди продолжительныхъ и горячихъ преній въ палатахъ господъ и депутатовъ, которыми онъ былъ передѣланъ и въ которыхъ участвовали знаменитѣйшіе политическіе люди Пруссіи, пользующіеся всесвѣтною славою. Не задолго предъ тѣмъ первоначальный проектъ окружнаго управленія, прошедшій черезъ палату депутатовъ, не былъ принятъ палатою господъ, заставившею его вновь передѣлать. Такимъ образомъ этотъ законодательный актъ является предъ вами результатомъ полувѣковаго государственнаго опыта Пруссіи и связанныхъ съ нимъ научныхъ работъ; въ этомъ послѣднемъ отношеніи государственная мудрость Пруссіи, гдѣ политическая практика во всѣхъ своихъ начинаніяхъ опирается на теорію, достойна особеннаго подражанія. Законъ 13го декабря 1872 года долженъ былъ дать справедливое удовлетвореніе всѣмъ разумнымъ либеральнымъ требованіямъ въ Пруссіи относительно преобразованія мѣстной администраціи въ духѣ самоуправленія, и вмѣстѣ съ тѣмъ онъ долженъ былъ сохранить историческое развитіе учрежденій, не допуская въ нихъ радикальной ломки, которой чуждается эта страна. Все это придаетъ особенный интересъ этому закону, преимущественно у насъ, такъ какъ историческія и политическія обстоятельства Пруссіи, строеніе ея общества и сословій, условія ея народнаго хозяйства, ближе къ вамъ чѣмъ всѣ подобныя условія государственныхъ реформъ въ другихъ государствахъ западной Европы.
Мы изложимъ здѣсь только самую сущность, такъ-сказать одинъ остовъ прусскаго окружнаго управленія, организованнаго въ 1872 году.
Прусскій округъ (Kreis), какъ административная географическая единица, занимаетъ въ общемъ организмѣ и іерархіи государственнаго управленія мѣсто совсѣмъ подобное вашимъ уѣздамъ, хотя послѣдніе вообще значительнѣе по пространству и также (большею частію) по количеству народонаселенія (впрочемъ только въ густо населенныхъ частяхъ Россіи). {Прусскіе округи весьма разнообразны по своей величинѣ.} Надъ округомъ стоитъ въ Прусская провинція, по своему административному значенію въ отношеніи къ высшему центральному управленію (къ министерствамъ) и къ низшему (окружному) подобная вашей губерніи, въ смыслѣ средней административной единицы, хотя прусская провинція и превосходитъ нашу губернію своею величиною (главнѣйше количествомъ народонаселенія). Между провинціей и округомъ въ Пруссіи существуютъ еще Regierungshezirke, части на которыя дѣлятся провинціи и которыя сами дѣлятся на округа. Этого дѣленія у насъ нѣтъ, но и въ Пруссіи оно не имѣетъ того самостоятельнаго значенія какое принадлежитъ провинціямъ и округамъ. {Эти Regierungshezirke чисто административныя дѣленія; они не составляютъ земскихъ мѣстныхъ единицъ (комплексовъ), подобныхъ провинціямъ, округамъ и общинамъ, и не имѣютъ ни своихъ представительныхъ собраній, ни своихъ имуществъ, ни своего хозяйства.} Округа дѣлятся на Amtshezirke, которые совсѣмъ подобны нашимъ волостямъ и которымъ подчинены также какъ и у насъ самыя низшія единицы, общины (сельскія общества) и отдѣльныя помѣщичьи владѣнія (имѣнія). Города имѣющіе не менѣе 25.000 жителей поставлены наравнѣ съ округами, подобно тому какъ ваши столицы поставлены въ земствѣ наравнѣ съ уѣздами; менѣе многолюдные города имѣютъ значеніе наравнѣ съ волостями.
Послѣ этого перечня административнаго дѣленія Пруссіи, устройство ея новаго окружнаго управленія будетъ для васъ понятнѣе; чтобы лучше вникнуть въ его характеристическія черты, мы имѣемъ полное право видѣть предъ собою въ прусскихъ округахъ наши уѣзды, а въ дѣленіяхъ округовъ, Amtshezirke, наши волости (какъ мы ихъ и будемъ называть).
Каждый округъ образуетъ собою самостоятельную хозяйственную единицу или земскую корпорацію, такую же точно какъ наше уѣздное земство, {Для всего этого изложенія мы взяли въ руководство Р. Wächter, Die Kreisordnung, 13 December 1872, Breslau. Это лучшій комментарій, какой намъ извѣстенъ, къ законодательству объ окружномъ управленіи.} и имѣетъ свое окружное земское собраніе, избранное окружнымъ земствомъ. Въ это собраніе избираются представители, какъ и у васъ, отъ съѣздовъ личныхъ землевладѣльцевъ, сельскихъ общинъ и городовъ (мелкихъ). Во главѣ управленія и хозяйства каждаго окрута, подъ контролемъ окружнаго собранія, стоитъ ландратъ (нашъ предсѣдатель уѣздной земской управы въ соединеніи въ должностью уѣзднаго исправника), самое вліятельное должностное лицо во всей мѣстной прусской администраціи. Ландратъ назначается королемъ; окружное собраніе имѣетъ право, въ случаѣ ваканціи, предлагать на эту должность кандидатовъ изъ мѣстныхъ землевладѣльцевъ и волостныхъ старшинъ, однако выборъ изъ этихъ кандидатовъ не обязателенъ для правительства. Ландратъ есть первенствующій органъ правительства въ округѣ, охранитель государственнаго интереса въ земствѣ (какъ сказано въ законѣ), и вмѣстѣ съ тѣмъ онъ руководитъ всѣми дѣлами окружнаго земства, предсѣдательствуя въ окружномъ земскомъ собраніи (Kreistag) и въ окружной земской управѣ (Кгeisausschuss). Роль этой окружной управы, какъ исполнительнаго учрежденія, въ окружномъ управленіи и ея отношенія къ окружному собранію совсѣмъ тождественны съ нашими земскими управами. Ея шесть членовъ свободно избираются окружнымъ собраніемъ на шесть лѣтъ, изъ своей среды, и никакого утвержденія ихъ въ должности со стороны правительства не требуется. Всѣ дѣла рѣшаются коллегіально; ландратъ только предсѣдательствуетъ въ управѣ и собраніи, во какъ отвѣтственное предъ правительствомъ лицо, онъ лично наблюдаетъ за законностью рѣшеній, за дѣйствіями низшихъ должностныхъ лицъ въ округѣ, и имѣетъ право привлекать къ отвѣтственности нарушающихъ законъ. Дѣйствія окружныхъ учрежденій подчинены правительственному надзору высшихъ инстанцій провинціальнаго управленія (правленій, Regierungen, стоящихъ во главѣ Regierungshezirke и оберъ-президентовъ, губернаторовъ провинціи) и министра внутреннихъ дѣлъ, котораго утвержденіе требуется для нѣкоторыхъ постановленій окружнаго собранія. Впрочемъ всякая отвѣтственность членовъ и должностныхъ лицъ земства и всякое съ нихъ взысканіе за нарушеніе законовъ не могутъ быть приведены въ дѣйствіе иначе какъ судебнымъ порядкомъ. Для разсмотрѣнія всѣхъ спорныхъ вопросовъ и пререканій возникающихъ внутри окружнаго управленія между его органами и также съ частными заинтересованными лицами, учреждены особые мѣстные административные суды, независимые отъ администраціи и состоящіе на половину изъ выборныхъ отъ земства, на половину изъ членовъ назначенныхъ короною. На рѣшеніе этихъ судовъ ландратъ можетъ передавать свои разногласія съ членами управы, если того требуетъ общественная польза. Королевскимъ повелѣніемъ, во представленію всего министерства (совѣта министровъ), каждое окружное собраніе можетъ быть распущено, но въ теченіе шести мѣсяцевъ должны быть произведены новые выборы.
Во главѣ всего хозяйственнаго и полицейскаго управленія въ волостяхъ (Amtshezirke), на которыя раздѣлены округа, стоятъ волостные старшины (Amtsvorsteher); они назначаются на шесть лѣтъ оберъ-президентомъ провинціи, но не иначе какъ изъ списка лицъ предложенныхъ ему окружнымъ собраніемъ, которое въ свою очередь обязано внести въ этотъ списокъ всѣхъ способныхъ къ исполненію этой должности и принадлежащихъ къ волости лицъ. Если окружное собраніе не внесло въ число кандидатовъ всѣхъ таковыхъ лицъ, то ландратъ пополняетъ списокъ; пререканія по этому предмету разбираются административнымъ судомъ. Только въ случаѣ заявленія со стороны окружнаго собранія что ни одного кандидата въ волости не имѣется, волостной старшина замѣщается по распоряженію оберъ-президента. Всѣ жалобы на дѣйствія волостныхъ старшинъ разсматриваются сперва въ окружной управѣ. Волостной старшина можетъ требовать отъ сельскихъ начальниковъ, также какъ ландратъ можетъ требовать отъ волостныхъ старшинъ, законнаго исполненія ихъ обязанностей, но ни ландратъ, ни волостной старшина не могутъ налагать собственною своею личною властью, безъ судя, дисциплинарныхъ взысканій за упущенія по службѣ. Подъ предсѣдательствомъ волостныхъ старшинъ находятся для коллегіальнаго рѣшенія нѣкоторыхъ дѣлъ волости, для контроля надъ денежною частью, для составленія общихъ инструкцій и постановленій и пр., волостныя правленія (Amtsausschuss) или управы, изъ членовъ избранныхъ представителями сельскихъ обществъ и землевладѣльцами. Волостныхъ сходовъ или собраній не имѣется (иначе какъ для выборовъ). Волостные старшины могутъ быть приглашаемы окружною управой и ландратомъ для совѣщательной дѣятельности и для выраженія ихъ мнѣній по дѣламъ всего округа. Волостной старшина можетъ получать жалованье въ видѣ вознагражденія только за расходы по должности; въ этомъ видѣ производится содержаніе всѣмъ должностнымъ лицамъ окружнаго земства.
Волости обнимаютъ собою низшія административныя единицы: сельскія общины (Landbezirke) и крупныя владѣльческія имѣнія (Gutshezirke), не входящія въ составъ общинъ. Города имѣютъ свои собственныя городскія управленія, не принадлежа къ составу волостей. Большая община или имѣніе можетъ быть цѣлою волостью и тогда сельскія власти совладаютъ съ волостными. Во главѣ управленія и полиціи въ общинахъ поставлены сельскіе начальники или старосты (Gemeindevorsteher), которымъ принадлежитъ вся распорядительная власть въ общинѣ; подъ ихъ предсѣдательствомъ изъ сельскихъ судей (Schöffen) составлены сельскія управы (Gemeindevorstand) для всѣхъ общинныхъ или мірскихъ дѣлъ и также для деревенскаго суда (по мелкимъ крестьянскимъ дѣламъ). На этой низшей ступени ежедневнаго сельскаго обихода нѣтъ въ Пруссіи раздѣленія властей административной и судебной. Всѣ сельскія должностныя лица избираются общиною изъ своихъ полноправныхъ членовъ, на шесть лѣтъ, и утверждаются въ должности ландратомъ, но не иначе какъ по выслушаніи заключенія о томъ волостнаго старшины; въ утвержденіи можетъ быть отказано, но не иначе какъ согласно заключенію окружной управы. Въ послѣднемъ случаѣ производятся новые выборы. Если и вновь выбранныя лица не будутъ утверждены, то ландратъ можетъ назначить отъ себя лицо къ исправленію должности, но не иначе какъ предложенное волостнымъ старшиной и съ согласія окружной управы, и только до тѣхъ поръ пока община сдѣлаетъ такой выборъ который будетъ утвержденъ.
Подлѣ сельскихъ общинъ имѣютъ значеніе отдѣльныхъ административныхъ единицъ нѣкоторыя крупныя владѣльческія (помѣщичьи) имѣнія (selbstständige Gutshezirke), не принадлежащія къ составу общинъ. Въ границахъ такихъ имѣній (безъ сельскихъ общинъ) могутъ пользоваться всѣми правами сельскихъ старостъ ихъ владѣльцы, постоянно живущіе въ своихъ имѣніяхъ, или уполномоченныя ими для этого, находящіяся въ имѣніяхъ или вблизи ихъ, лица (въ томъ послѣ сельскіе старосты сосѣднихъ общинъ). Тѣ же права предоставлены землевладѣльцамъ на должности волостныхъ старшая если ихъ имѣнія совладаютъ съ волостями. Это постановленіе въ окружномъ законодательствѣ 1872 года, которое отмѣнило всѣ вотчинныя административныя, полицейскія и судебныя права владѣльцевъ въ дворянскихъ (рыцарскихъ) имѣніяхъ, есть нѣкоторая уступка старому порядку и ультраконсервативной партіи; такія уступки неизбѣжны, когда законы проходятъ чрезъ борьбу партій въ парламентѣ и не проектируются по произволу бюрократическихъ канцелярій. Такія уступки полезны, примиряя настоящее съ прошедшимъ и устраняя всякое раздраженіе со стороны крупныхъ личныхъ интересовъ, безъ содѣйствія которыхъ было почти не возможно благонадежное исполненіе излагаемаго закона.
Впрочемъ упомянутое право владѣльцевъ крупныхъ имѣй обставлено и ограничено въ Пруссіи такими условіями которыя совлекли съ него характеръ всякой сословной привилегіи, также какъ и всякой вотчинной или помѣстной власти, не совмѣстимой съ понятіями о государственной власти нашего времени. Условія которымъ подчинено упомянутое право прусскихъ землевладѣльцевъ придали ему все значеніе государственной обязанности. Имѣнія которыя пользуются такимъ правомъ не носятъ на себѣ никакого сословнаго характера; владѣльцы ихъ могутъ быть всякаго состоянія. Затѣмъ всѣ такіе землевладѣльцы должны быть утверждены въ предоставляемой имъ закономъ должности ландратомъ; въ этомъ утвержденіи, согласно постановленію окружной управы, можетъ бытъ имъ отказано и тогда они обязаны уполномочить на то другихъ лицъ, которыя утверждаются или не утверждаются такимъ же порядкомъ.
Въ силу изложеннаго выше общаго духа закона и всѣхъ его ограниченій, такіе землевладѣльцы и уполномоченныя ими лица имѣютъ значеніе только первенствующихъ кандидатовъ на должность сельскихъ старость и волостныхъ старшинъ въ двоихъ имѣніяхъ (т-е. право на рекомендацію кандидатовъ на нее); въ исполненіи этихъ должностей они подчинены высшимъ административнымъ инстанціямъ, ревизіи и суду, наравнѣ со всякими другими должностными лицами. Это конечно не то же самое что мировые судьи Великобританіи, на государственномъ типѣ которыхъ не было никогда малѣйшей тѣни владѣльческихъ правъ; {Районъ дѣятельности великобританскихъ мировыхъ судей не имѣетъ никакого отношенія къ границамъ ихъ имѣній.} но это значительное приближеніе къ этому типу, въ сравненіи со старинною, вотчинною, рыцарскою или дворянскою властью прусскихъ помѣщиковъ. Подобныя переходныя законодательныя мѣры нельзя не признавать государственною мудростью, хотя бы ихъ и недолюбливали крайнія партіи.
Въ виду нашей спеціальной цѣли мы ограничились указаніемъ только на главныя основы организаціи власти въ прусскомъ окружномъ самоуправленіи, вошедшемъ въ силу съ 1873 года, мы не коснулись его подробностей и разныхъ другихъ сторонъ не относящихся къ нашему предмету.
Для характеристики этого законодательства необходимо однако присовокупить еще двѣ черты, могущія, вслѣдствіе своего совершеннаго несходства съ нашими порядками и въ особенности съ нашими понятіями о самоуправленіи, заинтересовать нашу публику. Окружные земскіе сборы, взимаемые для покрытія окружныхъ расходовъ, не могутъ быть установляемы иначе, какъ въ видѣ добавочныхъ сборовъ (Zuschläge, centimes additionels) къ государственнымъ прямымъ податямъ (подобно нашимъ земскимъ сборамъ съ торговли и что торговыхъ и литейныхъ заведеній), и даже на это окружныя собранія имѣютъ право лишь въ извѣстныхъ точно опредѣленныхъ закономъ границахъ (до извѣстнаго наибольшаго процентнаго отношенія окружныхъ налоговъ къ коронной государственной подати). Никакихъ новыхъ и своихъ собственныхъ налоговъ они устанавливать не въ правѣ. При этомъ мы должны замѣтить что хотя въ формальномъ юридическомъ отношеніи право окружнаго земства на налогъ въ Пруссіи весьма ограничено и поставлено въ подчиненіе къ общегосударственной податной системѣ, но въ финансовомъ отношеніи источники прусскихъ окружныхъ бюджетовъ весьма велики, ибо прямыя государственныя подати въ Пруссіи, на которыя окружныя земства могутъ накладывать свои добавочные сборы, весьма разнообразны и обнимаютъ собою всѣ безъ изъятія классы народонаселенія и всѣ безъ изъятія роды доходовъ. Едва ли прусскія окружныя собранія могли бы придумать какія-либо новыя прямыя подати, еслибы даже имъ и было даровано это право; а косвенныя подати съ потребленія не могутъ входить въ систему мѣстнаго обложенія. Другое постановленіе закона 13го декабря 1873 года еще болѣе можетъ удивить людей привыкшихъ смотрѣть на самоуправленіе какъ на льготу, а не какъ на повинность предъ государствомъ. Никто изъ лицъ принадлежащихъ къ составу мѣстнаго земства не въ правѣ отказываться отъ исполненія должностей въ его управленіи или представительствѣ, въ теченіе 3 лѣтъ, безъ особыхъ обозначенныхъ въ законѣ причинъ. Такими причинами могутъ быть только слѣдующія: хроническая болѣзнь, дѣла требующія постояннаго отсутствія, возрастъ свыше 60 лѣтъ, дѣйствительная государственная служба и особенныя личныя обстоятельства которыя будутъ уважены окружнымъ земскимъ собраніемъ. Отказывающіеся безъ всѣхъ этихъ причинъ (собственно только отказывающіеся не добросовѣстно) могутъ быть лишены права участія въ представительствѣ и управленіи округа, на время отъ 3 до 6 лѣтъ, и обложены окружными сборами отъ 1/8 до 1/4 свыше общаго ихъ размѣра. Этимъ постановленіемъ объ обязательности службы по мѣстному самоуправленію, существующей въ принципѣ съ давнихъ поръ въ Англіи, прусскіе законодатели хотѣла запечатлѣть въ общественномъ сознаніи понятіе, совсѣмъ чуждое старымъ политическимъ идеямъ континентальной Европы, что эта служба есть такая же государственная повинность какъ и всякая другая, какъ обязанность присяжнаго засѣдателя, рекрутская повинность, уплата податей и т. д.
Но не эта одна послѣдняя черта въ представленной вами картинѣ новаго прусскаго законодательства должна поразитъ воображеніе людей свыкнувшихся, по французской рутинѣ, совсѣмъ съ другими представленіями о политической свободѣ. Мы не будемъ касаться здѣсь всѣхъ этихъ представленій отставшихъ и отъ внутренняго смысла практической политической жизни нашего времени, и отъ движенія государственныхъ знаній въ руководящихъ ими сферахъ Европы. Мы обращаемся къ нашей прямой задачѣ.
Отличія организаціи власти въ прусскихъ окружныхъ учрежденіяхъ отъ нашихъ земскихъ учрежденій тѣмъ болѣе поразительны, чѣмъ болѣе сходства между тѣми и другими въ государственныхъ цѣляхъ, въ общественныхъ условіяхъ, и даже во многихъ подробностяхъ. Новѣйшее устройство прусскаго самоуправленія находится въ противорѣчіи со многими ходячими у васъ понятіями, имѣющими даже претензію быть передовыми, а между тѣмъ въ немъ можно найти не мало погрѣшностей всякаго рода и ихъ находятъ разныя партіи съ разныхъ точекъ зрѣнія, но трудно было бы доказать что основныя начала мѣстнаго самоуправленія какъ они понимаются нынѣ политическою теоріей и практикой осуществлены въ этомъ устройствѣ хуже или слабѣе чѣмъ въ вашемъ земскомъ устройствѣ. Еще труднѣе было бы доказывать что въ этомъ, какъ и въ другихъ отношеніяхъ государственнаго быта, мы стоимъ впереди Пруссіи.
Незнакомыхъ съ прусскимъ устройствомъ мѣстныхъ властей у насъ болѣе всего долженъ поразить способъ назначенія должностныхъ лицъ и всѣхъ исполнительныхъ органовъ самоуправленія: замѣщеніе ихъ не поставлено въ исключительную зависимость отъ выбора земспа и большинства, какъ въ нашей земской организаціи; подлѣ выборнаго начала и голоса земства и совокупно съ ними дѣйствуетъ опредѣленіе отъ правительства. Это право государства или короны возрастаетъ сравнительно съ выборнымъ началомъ въ строгой постепенности отъ низшихъ должностей, сельскихъ судей и старостъ, до самыхъ высшихъ въ округѣ, ландратовъ; въ замѣщеніи первыхъ господствуетъ выборное начало, въ замѣщеніи послѣднихъ опредѣленіе отъ правительства, въ замѣщеніи среднихъ должностей, волостныхъ старшинъ, оба элемента, правительство и земство, дѣйствуютъ на равныхъ правахъ. Оба начала однако ограничены въ своемъ дѣйствіи третьимъ, правоспособностью, квалификаціями, свойствами (имущественными и личными), неотъемлемо принадлежащими самимъ членамъ земства, для занятія той или другой должности, независимо отъ воли на то w общества и правительственныхъ инстанцій. Это особое и важное начало самоуправленія, придающее такую непоколебимость положенію мировыхъ судей Великобританіи, всего выпуклѣе проявляется въ правахъ присвоенныхъ владѣльцамъ нѣкоторыхъ имѣній на должность сельскихъ старостъ, хотя эти права и окрашены нѣкоторыми оттѣнками отжившей свой вѣкъ вотчинной власти. Но также точно въ законѣ опредѣлена правоспособность всѣхъ мѣстныхъ членовъ земства къ занятію каждой должности. Это личное право на должность въ земствѣ, право совпадающее съ обязанностью предъ земствомъ служить въ этой должности, всего болѣе ставитъ органы самоуправленія въ независимое положеніе: независимое и отъ прихотей временныхъ настроеній, интригъ и вкусовъ окружающей общественной среды, независимое и отъ произвола бюрократическихъ властей и всякихъ хожденій по ихъ канцеляріямъ, для полученія мѣста. Лучшіе люди мало способны къ искательству того и другаго рода. Это право свое на должность члены прусскаго земства могутъ, въ случаѣ надобности, найти на судѣ. Наконецъ, судебный контроль надъ дѣйствіями всѣхъ пружинъ прусскаго окружнаго управленія, начиная отъ пререканій по правамъ кандидатовъ на должности и до примѣненія всѣхъ правилъ закона, контроль не удаленный въ высшія сферы судебной власти, а весьма близкій, въ формѣ мѣстныхъ административныхъ судовъ, даетъ себя всякій день чувствовать каждому члену земства, каждому его должностному лицу и каждому наблюдающему за нимъ бюрократическому органу. Этотъ контроль порученъ не общимъ судамъ, а особымъ инстанціямъ, которыя организованы изъ смѣшанныхъ элементовъ судебныхъ, административныхъ и земскихъ; онѣ имѣютъ судебную процедуру и независимы въ своихъ рѣшеніяхъ отъ исполнительныхъ правительственныхъ властей. Участіе административной стихіи и въ устроеніи этой новой судебной власти, {Нѣчто подобное мы имѣемъ въ Россіи въ устройствѣ суда по политическимъ преступленіямъ.} и въ порядкѣ ея дѣйствій, заслуживаетъ особеннаго изученія, какъ совсѣмъ новый опытъ судебно-административной власти, столь необходимой для современнаго государства. Этотъ судебный контроль довершаетъ охрану законности въ ходѣ всей этой машины и прибавляется какъ необходимое звено новаго прусскаго самоуправленія ко всѣмъ остальнымъ его началамъ.
Судебное начало, выраженное въ верховномъ контролѣ Сената, не отсутствуетъ и въ нашемъ земскомъ самоуправленіи. Но во всѣхъ другихъ основаніяхъ своей организаціи оно очень разнствуетъ съ прусскимъ самоуправленіемъ. При поверхностномъ взглядѣ на прусскую систему, права предоставленныя нашему земству покажутся пожалуй гораздо болѣе широкими, свобода его дѣйствій гораздо менѣе ограниченною. Кромѣ указанныхъ выше способовъ назначенія къ земскимъ должностямъ, находящихся въ полномъ распоряженіи нашего земства, и самая его дѣятельность поставлена несравненно независимѣе по отношенію къ общей государственной администраціи центральной и мѣстной (губернской и уѣздной). Во главѣ всего прусскаго окружнаго управленія стоитъ ландратъ; онъ вмѣстѣ съ тѣмъ есть непосредственный, органъ высшаго правительства въ округѣ. Потому онъ и подчиненъ всей іерархіи властей выше его стоящихъ, провинціальныхъ и центральныхъ, также какъ и ему подчинены, по нисходящей лѣстницѣ, всѣ мѣстные представители земской власти, до сельскихъ старостъ. Всему этому подчиненію властей усвоены всѣ свойства самоуправленія, оно отрѣшено отъ всякаго личнаго, бюрократическаго подчиненія личному начальническому произволу и поставлено въ строгіе предѣлы закона, который опредѣляетъ права и обязанности каждаго по своей должности; тѣмъ не менѣе это подчиненіе существуетъ, оно крѣпко и оно проникаетъ собою весь организмъ прусскаго мѣстнаго самоуправленія, окружнаго, волостнаго и сельскаго. Каждое должностное лицо въ этой организаціи есть государственный чиновникъ (Staatsheamter), состоитъ также точно на государственной службѣ, какъ всякое должностное лицо въ чисто бюрократическихъ инстанціяхъ. Все это прямо высказано въ прусскомъ законѣ. "Вообще нужно замѣтить, гласитъ одинъ изъ параграфовъ мотивовъ къ проекту окружнаго управленія, {См. Р. Wachher, Die Kreisordnung von 13 December 1812. 1 p. 57, 55, 55.} что всѣ почетныя должности, стоящія во главѣ разныхъ разчлененій округа, суть настоящія государственныя должности, а не полномочія отъ общества (nicht Mandate, sondern wirkliche Aemter). Поэтому даже когда онѣ основаны на выборѣ, все-такъ состоящій въ должности чиновникъ дѣйствуетъ только въ силу возложенной на него правительственной должности (obrigkeitlichen Amtes), {Amt на нѣмецкомъ языкѣ означаетъ и учрежденіе, институтъ, и вмѣстѣ съ тѣмъ должность.} независимо отъ тѣхъ кто призвали его къ этой обязанности; онъ дѣйствуетъ только какъ служитель закона. Онъ не служитъ ни партіи, ни какимъ-либо общественнымъ интересамъ, которые могли участвовать въ привлеченіи его къ службѣ. Поэтому-то государство (государственная власть) и содѣйствуетъ (mitwirkt) назначенію къ каждой должности въ окружномъ управленіи." Все это сужденіе прусскаго законодателя весьма выразительно и затрогиваеть самую сущность вопросовъ о самоуправленіи.
Всѣ наши земскіе дѣятели пользуются несравненно большею свободою и самостоятельностью относительно правительственныхъ властей, такою свободою и самостоятельностью что мы ихъ даже и не посмѣли бы назвать государственными должностными лицами, тѣмъ менѣе чиновниками, а назвала дѣятелями, какъ и принято у насъ, не безъ основанія, выражаться. Самъ законъ опредѣляетъ только эту самостоятельность земскихъ учрежденій и должностей, и иныхъ кромѣ этихъ отрицательныхъ отношеній ихъ къ государственному управленію мы въ нашемъ законѣ не найдемъ. Земскія учрежденія, въ кругу ввѣренныхъ имъ дѣлъ, дѣйствуютъ самостоятельно, законъ опредѣляетъ случаи въ которыхъ дѣйствія и распоряженія ихъ подлежатъ утвержденію и наблюденію общихъ правительственныхъ властей (ст. 6 Положенія).
Но спрашивается, значительнѣе ли вслѣдствіе всего этого развито мѣстное самоуправленіе въ нашемъ отечествѣ, чѣмъ въ Пруссіи? Должностныя лица разныхъ ученыхъ и другихъ обществъ, многочисленныхъ не только въ Пруссіи, но и въ Россіи, существующія въ тѣхъ же самыхъ губерніяхъ и уѣздахъ въ которыхъ дѣйствуютъ земскія учрежденія, поставлены еще независимѣе и еще самостоятельнѣе относительно государственной администраціи, чѣмъ земскіе органы; всѣ эти общественныя должностныя лица даже безусловно независимы отъ государственной администраціи, вполнѣ безотвѣтственны и безотчетны предъ нею; но никому въ голову не придетъ называть организацію всѣхъ этихъ обществъ мѣстнымъ самоуправленіемъ, этихъ должностныхъ лицъ -- его органами.
Независимость должностныхъ административныхъ лицъ отъ личнаго произвола высшихъ бюрократ ическихъ агентовъ государственной власти (такова напримѣръ несмѣняемость по личному усмотрѣнію начальства) еще можетъ быть признакомъ и критеріумомъ самоуправленія, наружнымъ знакомъ характера самоуправляющихъ агентовъ этой власти, но чтобы такимъ критеріумомъ были независимость ихъ и самостоятельность, а потому безотвѣтственность и безотчетность относительно всей системы правительственныхъ властей, и всего организма государственнаго управленія, это еще совсѣмъ не слыхано. Этого не могъ хотѣть и русскій законодатель, это только недомолвка въ законѣ, при нѣкоторой поспѣшности его редакціи. Иначе нельзя было бы говорить о земскихъ учрежденіяхъ какъ объ органахъ государственнаго самоуправленія.
III.
Мы коснулись самого больнаго, по нашему убѣжденію, мѣста въ устройствѣ нашихъ земскихъ учрежденій. Указанные выше способы назначенія всѣхъ должностныхъ лицъ въ прусскомъ окружномъ управленіи только наружные признаки внутренняго существа его организаціи и его категорическаго отличія отъ нашей земской организаціи. Эти признаки только возбуждаютъ вниманіе къ болѣе глубокимъ причинамъ различія въ обѣихъ системахъ. Правда что значительная доля участія правительства въ опредѣленіи лицъ ко всѣмъ земскимъ должностямъ въ Пруссіи истекаетъ изъ внутренняго характера всѣхъ этихъ должностей, совсѣмъ инаго, чѣмъ у насъ; правда что чрезвычайная въ нашей земской администраціи слабость этого участія, ограничивающагося исключительно утвержденіемъ въ должностяхъ старшихъ земскихъ чиновниковъ (предсѣдателей губернскихъ управъ -- министромъ внутреннихъ дѣлъ, предсѣдателей уѣздныхъ управъ -- губернаторами), санкціей которая можетъ имѣть мѣсто и въ разныхъ частныхъ учрежденіяхъ и заведеніяхъ (банкахъ, ученыхъ обществахъ), свидѣтельствуетъ о томъ равнодушіи государственной власти къ этимъ должностямъ которое было бы не мыслимо, въ особенности у насъ, при томъ характерѣ какой онѣ носятъ въ Пруссіи. Но всего того еще мало чтобы выяснить различіе прусской и нашей организацій земскихъ властей. Еслибы всѣ наши земскіе дѣятели назначались отъ короны, а всѣ прусскіе чины въ новомъ окружномъ управленіи исключительно по выбору отъ земства, даже безъ всякаго утвержденія отъ короны, то это одно еще не измѣнило бы внутренняго содержанія того и другаго самоуправленія. Какъ ни мало согласовались бы такія реформы съ различнымъ внутреннимъ содержаніемъ мѣстнаго самоуправленія въ обоихъ государствахъ, онѣ тѣмъ не менѣе нисколько не нарушила бы основаній ни нашей земской организаціи, ни прусскаго окружнаго управленія. Даже безусловно выборные агенты прусскаго управленія все-таки оставались бы органами государственной власти; они бы дѣйствовали только въ силу этой власти, для цѣлей только государственнаго управленія, а не въ силу полномочій полученныхъ ими отъ ихъ избирателей, и не для разнообразныхъ общественныхъ цѣлей предположенныхъ ихъ большинствами (какъ и выражено въ прусскомъ законѣ), хотя бы такіе органы государственной власти, по своему происхожденію и исключительной зависимости отъ настроенія большинства избирателей, были не совсѣмъ удобны для прусской администраціи. Также точно, еслибы случилось что всѣ члены нашей земской организаціи были назначаемы, безъ всякихъ земскихъ выборовъ, прямо отъ правительства, {Промѣры этому отчасти имѣются въ лицѣ предсѣдателей земскихъ собраній, назначаемыхъ отъ правительства. Таковы отчасти и чиновники-члены земскихъ собраній отъ государственныхъ имуществъ и удѣловъ.} то они нисколько не сдѣлались бы, черезъ это одно, государственными органами, для каковыхъ нѣтъ ни мѣста, ни функцій въ земской дѣятельности, а были бы силою вещей или совсѣмъ всосаны въ себя земствомъ, или бы оставались въ немъ чуждыми тѣлами, надсмотрщиками, надзирателями, агентами бюрократическихъ властей (даже не государства). Такіе агенты могутъ быть и бываютъ назначаемы отъ правительства въ правленія частныхъ обществъ, акціонерныхъ компаній, и отъ этого такія компаніи еще не дѣлаются государственными учрежденіями. Не измѣнился бы отъ этого и характеръ вашихъ земскихъ учрежденій, какъ бы ни сдѣлались такія назначенныя отъ правительства должностныя лица стѣснительны и непріятны для земства. Отъ одного этого нисколько не сдѣлалась бы болѣе правильною наша земская организація, также какъ и не улучшилась бы наша государственная администрація.
Вся эта гипотеза построена нами только для объясненія, фундаментальныхъ различій прусской системы съ нашею. Но въ чемъ же они заключаются? Откуда такое коренное различіе въ натурѣ тѣхъ и другихъ учрежденій, столь коренное и глубокое что эта натура не могла бы измѣниться даже отъ такихъ предположенныхъ нами радикальныхъ преобразованій въ способахъ замѣщенія должностныхъ лицъ?
Мы уже видѣли предъ собою достаточно характеристическихъ чертъ той и другой организаціи мѣстныхъ учрежденій чтобы сдѣлать изъ нихъ теперь общій выводъ для отвѣта на поставленный здѣсь вопросъ. Было бы слишкомъ легкомысленно "думать, на основаніи однихъ наружныхъ признаковъ энергическаго вмѣшательства государственной власти во всѣ дѣйствія земства въ Пруссіи и невмѣшательства ея у васъ, строгихъ законныхъ органиченій свободы земства въ Пруссіи и слабыхъ стѣсненій этой свободы въ Россіи, что тамъ мѣстнаго самоуправленія менѣе чѣмъ у насъ. Это былъ бы очень прискорбный оптическій обманъ въ воззрѣніяхъ на самоуправленіе, хотя наше общество безпрерывно впадаетъ въ подобныя заблужденія.
Еслибы даже изъ нашего законодательства были совсѣмъ исключены всѣ безъ изъятія случаи наблюденія правительственныхъ властей за дѣйствіями и распоряженіями земскихъ учрежденій (ст. 6 Положенія), то даже и тогда бы нисколько не возрасла ихъ самостоятельность, якобы органовъ самоуправленія, и нисколько не болѣе упрочились бы въ нашей мѣстной администраціи, нисколько не болѣе получали бы правъ гражданства въ вашемъ государственномъ управленіи истинные элементы самоуправленія. Эта новая гипотеза, противоположная предыдущей, должна еще болѣе показать что разрѣшенія вопросовъ и жалобъ возбуждаемыхъ земскими учрежденіями должно искать не на тѣхъ обычныхъ путяхъ куда у насъ обращаются всѣ умы недовольные ихъ нынѣшнимъ ходомъ. Не въ расширеніи свободы и круга дѣйствій земства можно найти исцѣленіе его недуговъ.
Разрѣшенія всѣхъ этихъ недоумѣній, ежедневно болѣе и болѣе накопляющихся, должно искать только въ самомъ свойствѣ дѣйствій и власти предоставленныхъ у насъ этимъ учрежденіямъ. Это свойство категорически отлично отъ прусскихъ окружныхъ учрежденій. Это достаточно явствуетъ изъ слѣдующихъ немногихъ словъ прусскаго окружнаго положенія: "Во главѣ управленія округа (an der Spitze der Verwaltung dee Kreises) стоитъ ландратъ, во главѣ управленія волости (Amtshezirk) -- волостной старшина, во главѣ управленія общины -- сельскій или общинный староста (521)." Этихъ опредѣлительныхъ словъ прусскаго закона кажется достаточно чтобъ объяснить все дѣло; эти слова были бы не возможны въ нашемъ положеніи о земскихъ учрежденіяхъ, при нынѣшней ихъ организаціи, какъ ни громадна самостоятельность вашего земства, въ сравненіи съ прусскимъ. Власти всѣхъ упомянутыхъ прусскихъ старшихъ должностныхъ лицъ и сопутствующихъ имъ коллегіальныхъ учрежденій подчинено по нисходящей лѣстницѣ административныхъ единицъ, въ округѣ, волости и общинѣ, все мѣстное внутреннее управленіе и всѣ входящія въ его составъ должностныя лица (за исключеніемъ только спеціальныхъ частей военныхъ, финансовыхъ и т. д.), а потому и они въ свою очередь подчинены всей восходящей до центральнаго государственнаго управленія іерархіи ея административныхъ инстанцій. Вся мѣстная полиція находится въ ихъ вѣдѣніи и распоряженіи, и иной, внѣ этой системы окружныхъ властей, не существуетъ власти въ округѣ. Нашимъ земскимъ должностнымъ лицамъ и учрежденіямъ ничто и никто не подчинены въ уѣздномъ управленіи, не говоря уже о губернскомъ, кромѣ развѣ ихъ собственныхъ канцелярій и приглашенныхъ ими по найму служащихъ. Что же мудренаго что и они никому не подчинены, и ни предъ кѣмъ не отвѣтственны, и что имъ предоставлена закономъ полная самостоятельность дѣйствій относительно правительственныхъ властей. Иначе и быть не могло.
Нашимъ земскимъ учрежденіямъ, не только въ общемъ кругѣ государственнаго управленія, но даже въ границахъ ихъ компетенціи и занятій (то-есть по преимуществу хозяйства), не присвоено никакой государственной власти кромѣ права налога. Они почти не могутъ быть разсматриваемы какъ органы или делегаты государственной власти, не имѣя въ силу государственнаго права никакихъ отношеній ко всѣмъ мѣстнымъ административнымъ властямъ и ко всему мѣстному населенію. Они не имѣютъ никакихъ правительственныхъ правъ, а потому и никакихъ правительственныхъ обязанностей, въ іерархіи правительственныхъ властей. Они и противопоставлены этимъ властямъ по буквѣ самаго закона, а въ Пруссіи они входятъ въ самый ихъ составъ. Они не располагаютъ у насъ ни малѣйшимъ атомомъ принудительной государственной власти ни надъ кѣмъ и ни надъ чѣмъ. Всѣ отношенія нашихъ земскихъ органовъ и къ дѣйствующимъ подлѣ нихъ правительственнымъ властямъ и къ частнымъ лицамъ носятъ на себѣ исключительно общественный (частный) характеръ, и когда эти отношенія юридическія, то они существуютъ только въ силу частнаго гражданскаго или договорнаго права (въ силу найма, контракта и пр.). Съ самимъ правительствомъ земскія учрежденія входятъ въ договоры, въ подряды (напримѣръ по содержанію шоссе), и въ случаѣ спора мы не знаемъ какому судилищу были бы подвѣдомы эти дѣла, по всей вѣроятности общимъ гражданскимъ судамъ, а не административному суду (каковъ 1й департаментъ Сената). {Этотъ частный вопросъ, съ разлитіемъ подобныхъ денежныхъ договоровъ между земствомъ и правительствомъ, заслуживаетъ вниманія.} Это послѣднее соображеніе всего лучше характеризуетъ ваши земскія учрежденія, такъ какъ по общимъ понятіямъ современнаго государственнаго права нельзя себѣ представить чтобы какіе бы то ни было споры между правительственными учрежденіями и органами самоуправленія, требующіе судебнаго разбирательства, могли быть подвѣдомы общимъ судамъ, а не административному суду. Уже однажды земскія учрежденія были названы въ офиціальныхъ актахъ частными общественными учрежденіями; если это была обмолвка, lapsus linguae, то она какъ нельзя болѣе простительна. Чтобъ окончательно уяснить себѣ всю эту особенность, нашихъ органовъ мѣстнаго самоуправленія, достаточно подумать объ образѣ ихъ дѣйствій при недоимкахъ въ земскихъ сборахъ, чрезвычайно накопляющихся. Право на налогъ нигдѣ такъ мало не ограничено закономъ и правительственнымъ контролемъ какъ въ нашемъ земствѣ, а между тѣмъ оно не имѣетъ права, то-есть права административной принудительной власти, взыскать ни одной копѣйки своихъ сборовъ; въ случаѣ неисправности плательщиковъ, оно не можетъ принудить ни ихъ къ платежу, ни низшія административныя и полицейскія исполнительныя инстанціи ко взысканію съ нихъ недоимки, а можетъ развѣ только приглашать и просить заплатить и взыскать, наравнѣ со всякимъ частнымъ лицо" дѣйствующимъ по взысканію своихъ долговъ. Въ самомъ крайнемъ случаѣ земскій органъ имѣетъ право на предъявленіе судебнаго иска противъ неплательщиковъ и можетъ вызвать судебное или административное взысканіе съ полицейскихъ должностныхъ лицъ, за упущенія по должности, наравнѣ со всѣми частными лицами; на взысканіе административнымъ порядкомъ съ кого бы то ни было онъ не имѣетъ никакого права. Въ этомъ явленіи, имѣющемъ первостепенную, не только теоретическую, но и практическую, важность и подрывающемъ финансовую самостоятельность земскихъ учрежденій, всего ярче выражается глубокое внутреннее противорѣчіе въ ихъ государственно-юридическомъ характерѣ: смѣшеніе въ основахъ одного и того же института двухъ противоположныхъ началъ, государственнаго права, каково право налога, съ частно-гражданскимъ правомъ, лежащимъ въ основѣ всякаго частнаго юридическаго лица. Но это послѣднее право не заключаетъ въ себѣ самомъ никакой силы для приведенія въ дѣйствіе, для осуществленія перваго права. Въ сущности земству дарована въ государственно-юридической системѣ налога только одна законодательная власть, безъ власти административной. Да и вообще во всемъ государственномъ характерѣ земскихъ учрежденій господствуетъ этотъ особенный типъ. Въ государствѣ вполнѣ правомѣрномъ это невозможное юридическое противорѣчіе давно бы вышло наружу: лица обложенныя земскими сборами не стали бы платить ихъ (не по безпечности и безпорядочности, какъ у насъ, а систематически), возбуждая противъ себя гражданскіе иски со стороны земства. Хотя полиція и обязана взыскивать земскіе сборы наравнѣ съ государственными податями, но недоимщика могли бы, въ строго-юридическомъ смыслѣ, оспаривать всякій разъ правильность взысканія по тому или другому поводу. Только право налога впрочемъ и придаетъ земскимъ учрежденіямъ характеръ государственныхъ учрежденій. Тутъ весьма примѣнима мысль которую можно было бы высказать какъ общую характеристику этихъ учрежденій: имъ дано много воли (по обложенію налогомъ) и никакой власти (по взысканію налоговъ). Эти слова примѣнимы ко всей области земской дѣятельности. Эти земскія учрежденія еще не настоящіе органы государственнаго мѣстнаго самоуправленія, а только мѣстныя общественныя вольности могущія развиться въ таковые органы.
Вотъ въ этомъ-то и заключается главный порокъ въ организаціи земскихъ учрежденій, обусловливающій важнѣйшія неправильности въ ихъ дѣйствіяхъ и отношеніяхъ, помимо воли дѣйствующихъ въ нихъ и въ правительственной сферѣ лицъ; этотъ порокъ наиболѣе ожидаетъ исправленія отъ ближайшаго законодательства и ставитъ пока все русское общество, а съ нимъ и правительство, въ недоумѣніе относительно смысла этихъ учрежденій.
Земскія учрежденія не введены въ общую систему нашего государственнаго управленія, а поставлены подлѣ нея, какъ отдѣльныя государственно-общественныя тѣла, {Государственно, а не часто общественныя, потому что имъ присвоены нѣкоторыя прерогативы государственной власти (каково главнѣйшее право налога и выборъ судебъ).} не имѣющія никакихъ органическихъ связей съ этою системой, а безъ этихъ связей они не могутъ продолжать развиваться здоровымъ образомъ. Въ государственномъ организмѣ, также точно какъ и въ физическомъ, всякое попавшее въ него постороннее органическое тѣло, не имѣющее съ нимъ живыхъ органическихъ связей, или само обречено на гніеніе, или въ случаѣ сохраненія своей жизни, подвергаетъ тому же процессу разложенія весь общій организмъ. Таково общее заключеніе которое истекаетъ изо всего нами сказаннаго и кажется оно достаточно теперь ясно, въ особенности послѣ сравненія нашихъ земскихъ учрежденій съ прусскимъ окружнымъ управленіемъ, имѣющимъ по своему существу одинаковую съ ними задачу.
У насъ устроены мѣстныя учрежденія которымъ предоставлены въ распоряженіе всѣ важнѣйшія отрасли мѣстной администраціи, пути и способы сообщеній, народное здравіе и продовольствіе, общественное призрѣніе, мѣста заключенія, первоначальное народное образованіе и т. д., а между тѣмъ подлѣ этой новой организаціи мѣстной администраціи, которые обнимаетъ собою всѣ мѣстныя административныя дѣйствія я изъ круга вѣдѣнія которой изъята только одна полиція, осталась дѣйствовать и продолжаетъ развиваться вся прежняя организація той же мѣстной администраціи, за все отвѣтственная, хотя и имѣющая въ своемъ прямомъ распоряженіи только полицію. При этомъ вся эта старая система дѣйствительно государственнаго управленія, отъ своей вершины: губераатора и губернскаго правленія, до самыхъ низшихъ органовъ: волостныхъ старшинъ, сельскихъ старостъ и сотскихъ, нисколько не ограничивается однѣми полицейскими функціями, а распространяется на всѣ безъ изъятія мѣстныя административныя отрасли, въ томъ числѣ и на всѣ вышеупомянутыя, которыми призвана заниматься новая административная (земская) организація, и за всѣ отвѣтственна предъ правительствомъ. Еслибы да же и возможно было ограничить, какъ ошибочно полагаютъ иные, весь кругъ дѣятельности этого общаго или короннаго мѣстнаго управленія однѣми полицейскими обязанностями (въ тѣсномъ смыслѣ полицейскими по предупрежденію и пресѣченію преступленій), еслибы возможно было такое странное, невиданное еще, раздѣленіе труда и власти по всѣмъ инстанціямъ мѣстной администраціи между правительствомъ и земствомъ, то и тогда нельзя было бы сохранить нынѣшнія отношенія земской организаціи къ коронной или къ настоящей правительственной, то-есть, государственной администраціи. Не должно терять изъ виду что всѣ даже чисто полицейскія функціи (по пресѣченію и предупрежденію преступленій) находятся въ тѣсной связи и взаимодѣйствіи со всѣми отраслями администраціи и не могутъ быть разлучены съ ними въ двѣ одна другой чуждыя системы власти., Такова, напримѣръ, вся санитарная часть, почти не допускающая различенія хозяйственной и полицейской сторонъ администраціи. При существующихъ нынѣ отношеніяхъ земства къ старой администраціи конечно ничего не оставалось болѣе какъ не облекать земскія учрежденія настоящими государственными функціями, делегаціей власти. Оставалось сохранить за ними характеръ преимущественно общественныхъ организмовъ; иначе создалось бы двоевластіе въ государствѣ, не мыслимое въ наше время. Но общественные организмы не могутъ обладать правомъ налога, не могутъ расходовать его на предметы чисто государственнаго свойства, не могутъ имѣть въ своемъ вѣдѣніи чисто административныя области дѣятельности. Истинные органы самоуправленія, возникнувъ на общественной почвѣ, подъ вліяніемъ общественныхъ интересовъ, тѣмъ не менѣе не перестаютъ быть государственными и для этого должны входить какъ звенья въ общую систему власти и управленія въ государствѣ. Это самоуправленіе не есть общественное самоуправленіе, обращики котораго имѣются въ акціонерныхъ компаніяхъ, ученыхъ и другихъ обществахъ, а оно есть такое же государственное управленіе какъ и бюрократическое, личное управленіе; учрежденія самоуправленія совокупно съ бюрократическими учрежденіями суть двоякіе органы одного и того же государственнаго организма.
Какъ нельзя болѣе справедливо и естественно что пока земскіе органы не обладаютъ у васъ делегаціей государственной власти, не суть ея прямые органы, они и не входятъ въ общую іерархію ея административныхъ учрежденій и должностей, а потому и безотвѣтственны предъ правительственными властями. Имъ не подвластны низшія ихъ ступени, а потому и сами они не подвластны высшимъ. Они посторонніе люди и постороннія учрежденія. Надо только удивляться что иные наши земскіе дѣятели, какъ будто нисколько не дорожа будущимъ развитіемъ вашего мѣстнаго самоуправленія, сами преувеличиваютъ и доводятъ до послѣдней крайности эту неправильность нынѣшней земской организаціи, которая поставила ея агентовъ въ сторонѣ отъ всякой должностной іерархіи, а вмѣстѣ съ тѣмъ и въ сторонѣ отъ государственнаго правленія. Они какъ будто пренебрегаютъ тѣмъ именно что можетъ только возвысить ихъ государственное значеніе. Своими дѣйствіями они какъ будто силятся доказать что они сами признаютъ себя частными, общественными дѣятелями, тогда какъ отъ нихъ слѣдовало ожидать именно противнаго. Самое крѣпкое право возникаетъ изъ строгаго исполненія обязанностей; всякая личность скорѣе конечно упрочиваетъ за собой свои права, преувеличивая свои обязанности, нежели ихъ упуская и умаляя. Но все это, къ сожалѣнію, еще слишкомъ далеко отъ сознанія большинства нашего общества.
IV.
Высказанный нами взглядъ на коренной недостатокъ земской организаціи не долженъ казаться страннымъ, "къ какъ даже у себя дома мы имѣли и имѣемъ болѣе счастливые съ указанной точки зрѣнія опыты. Всѣ провинціальныя учрежденія, основанныя императрицею Екатериною II, вполнѣ удовлетворяли указаннымъ нами началамъ; въ элементы самоуправленія и представительства правильно входили, какъ составная часть, въ общую сумму государственнаго управленія. Но всѣ эти элементы были сословные и потому въ нихъ не было задатковъ для дальнѣйшаго развитія, при измѣнившимся условіяхъ общественнаго строя. Сверхъ того зависимость судебной власти отъ административной лишала эти учрежденія всякой судебной почвы, безъ которой немыслимо истинное самоуправленіе. Институтъ мировыхъ посредниковъ заключалъ въ себѣ, по своей первоначальной организаціи, наилучшія сѣмена для вашего мѣстнаго самоуправленія, за исключеніемъ сословнаго своего цвѣта, который впрочемъ могъ бы постепенно уничтожиться; этотъ институтъ представляетъ собою превосходнѣйшій до сихъ поръ опытъ согласованія органовъ самоуправленія съ бюрократическими и даже съ единоличными (чрезъ посредство губернскихъ присутствій и уѣздныхъ съѣздовъ). Крестьянское самоуправленіе, какъ бы ни были значительны его недостатки,-- и мы готовы ихъ признать,-- не страдаетъ въ своей организаціи изложеннымъ нами порокомъ земскихъ учрежденій; оно нисколько не было разлучено съ мѣстнымъ государственнымъ управленіемъ, а составляетъ съ нимъ и въ уѣздѣ, и въ губерніи, чрезъ посредство мировыхъ посредниковъ, до съѣздовъ и губернскихъ присутствій по крестьянскимъ дѣламъ, одно нераздѣльное цѣлое. Теперь конечно крестьянскія учрежденія находятся наканунѣ очень серіознаго кризиса, могущаго отозваться не на одномъ только крестьянскомъ полѣ и потрясти все мѣстное управленіе. Съ упраздненіемъ мировыхъ посредниковъ, связывавшихъ волостную и сельскую администрацію съ губернскою, надо опасаться что органическія связи крестьянскаго самоуправленія съ общимъ государственнымъ управленіемъ значительно ослабнутъ, если даже будутъ совсѣмъ порваны. Наконецъ новое городовое Положеніе есть уже гораздо болѣе зрѣлый законодательный актъ въ томъ же указанномъ вами смыслѣ; учрежденное имъ губернское присутствіе по городскимъ дѣламъ есть хорошій опытъ административныхъ установленій долженствующихъ соединять въ одинъ порядокъ власти правительственные органы бюрократическаго строя съ исполнительными государственно-общественныхъ союзовъ.
Всѣ вышеуказанные нами факты доказываютъ чтовъ историческомъ развитіи вашего законодательства не отсутствуетъ сознаніе тѣхъ государственныхъ понятій съ которыми мы отнеслись къ земскимъ учрежденіямъ. Но этого мало; мы находимъ"ти же самыя понятія тамъ гдѣ ихъ всего лѣвѣе можно было ожидать, въ правительственномъ изложеніи мотивовъ къ проекту Положенія о земскихъ учрежденіяхъ. Вотъ что между прочимъ сказано въ этомъ любопытномъ по многимъ отношеніямъ документѣ: "Задачею настоящей законодательной работы было, по возможности, полное и послѣдовательное развитіе начала мѣстнаго самоуправленія; но развитіе это, необходимо, ограничивалось общими условіями государственнаго устройства. Если начало децентрализація можетъ прилагаться гдѣ-либо съ пользою, то конечно всего болѣе въ сферѣ мѣстныхъ хозяйственныхъ интересовъ; во и здѣсь интересы государственные, съ одной стороны, интересы частныхъ лицъ и обществъ съ другой, кладутъ извѣстные предѣлы, которые должны быть строго и положительно указаны закономъ. Единство государственнаго управленія, сила и цѣлость государственной власти не могутъ уступать потребностямъ мѣстнаго интереса, какъ бы важны и законны они ни были. Земское управленіе есть только особый органъ одной и той же государственной власти и отъ нея получаетъ свои права и полномочія; земскія учрежденія, имѣя свое мѣсто въ государственномъ организмѣ, не могутъ существовать внѣ его и наравнѣ съ прочими учрежденіями подчиняются тѣмъ общимъ условіямъ и тому общему направленію которыя установляются центральною государственною властью. Эти общія соображенія постоянно имѣлись въ виду при настоящей работѣ." {Объяснительная записка къ проектамъ Положенія о земскихъ учрежденіяхъ и временныхъ правилъ для сихъ учрежденій внесенная при этомъ проектѣ въ Государственный Совѣтъ 26го мая 1863 года министромъ внутреннихъ дѣлъ П. А. Валуевымъ, стр. 26. (См. Труды коммиссіи о губернскихъ и уѣздныхъ учрежденіяхъ, ч. II, книга I, 1863.) Этотъ документъ можетъ служить въ высшей степени интереснымъ матеріаломъ для изученія движенія государственныхъ и административныхъ идей въ Россіи въ новѣйшее время.} Въ другомъ мѣстѣ тотъ же офиціальный документъ гласитъ что земскія управы должны занять мѣсто въ ряду прочихъ правительственныхъ иадминистративныхъ учрежденій и въ связи съ ними члены ихъ должны быть считаемы должностными служащими лицами со всѣми правами и обязанностями изъ того истекающими {Тамъ же, стр. 61.}.Можно подумать что выписанныя вами строки взяты изъ мотивовъ прусскаго окружнаго управленія, и трудно повѣрить что они помѣщены въ мотивахъ Положенія о русскихъ земскихъ учрежденіяхъ. Но таковъ весь этотъ законодательный актъ. Обокъ съ приведенными выше самыми здравыми государственными воззрѣніями на самоуправленіе встрѣчаются въ томъ же самомъ документѣ совсѣмъ иныя воззрѣнія; земскія учрежденія называются тутъ же частными и общественными, земское хозяйство отождествляется съ хозяйствомъ частнаго лица и т. д. Эти послѣднія понятія взяли окончательный верхъ въ редакціи Положенія, которое, проходя по разнымъ инстанціямъ, было неоднократно передѣлываемо подъ вліяніемъ самыхъ разнообразныхъ и неопредѣленныхъ понятій того времени о предлежавшей реформѣ мѣстнаго управленія. Въ окончательномъ результатѣ позволительно сказать что во всей этой законодательной работѣ, посреди многочисленныхъ фазъ которыя она претерпѣла, всего менѣе имѣлись постоянно въ виду какія-либо общія соображенія, какъ о томъ упоминается въ вышеприведенныхъ словахъ офиціальнаго документа. Такого рода явленія должны была бы послужить полезнымъ назиданіемъ для будущаго нашего законодательства.
Земскія учрежденія вступили въ жизнь безъ всякихъ отношеній ко всѣмъ существовавшимъ до нихъ органамъ административной власти; они и остаются оторванными отъ нихъ до сихъ поръ.
Эта неправильность въ ихъ устройствѣ слиткомъ очевидна и она будетъ со всякимъ днемъ чувствоваться болѣе и болѣе. Съ двухъ сторонъ подлѣ нея дѣйствуютъ двѣ системы управленія, бюрократическая (губернская и уѣздная) и крестьянская (волостная и сельская), не имѣющія съ нею ничего общаго. Эти три разнокалиберные ряда административныхъ учрежденій должны же рано или поздно слиться воедино, не утративъ ни одна силъ исторически въ нихъ выработавшихся. Возможно большее сохраненіе дѣйствующихъ силъ есть великій законъ не только для механики, но и для всякой здравой политики, а потому мы всего менѣе можемъ желать безразсудной ломки существующихъ зданій. Сверхъ трехъ упомянутыхъ выше рядовъ административныхъ учрежденій, дѣйствуютъ еще въ уѣздахъ мировые судьи; они хотя и представители особой власти, судебной, но едва ли они не составляютъ нынѣ, въ особенности съ упраздненіемъ мировыхъ посредниковъ, центръ тяжести государственной власти въ уѣздѣ. О предоставленіи мировымъ судьямъ аттрибутовъ административной власти говорить почти праздно, такъ какъ, кажется, у васъ никто этого не желаетъ. Но должны же наконецъ явиться какія-либо звенья государственной власти {Если и не новыя учрежденія, то новыя законоположенія.} которыя бы соединили въ одну гармоническую систему власти эти безчисленные ея органы, посреди которыхъ теряется нынѣ обыватель уѣзда! Эта объединительная система можетъ и не быть симметрична по наружности, на подобіе французскихъ учрежденій, но она должна быть проникнута внутри себя духамъ единой государственной власти не позволяющей болѣе говорить о различныхъ казенныхъ, земскихъ и крестьянскихъ властяхъ.
Безъ этого не можетъ быть приступлено и къ исправленію пороковъ крестьянскаго самоуправленія, которое вступаетъ нынѣ, если не ошибаемся, въ свой критическій періодъ. Пока можно только мечтать о безсословной или земской волостной единицѣ, но она рѣшительно не осуществима при нынѣшнемъ характерѣ земскихъ учрежденій, какъ бы она. ни была необходима; эта безсословная волостная единица могла бы ввести такое разстройство въ нашу мѣстную администрацію какого еще не была способна произвести земская организація. За это разстройство уже не вознаградитъ публику никакое краснорѣчіе на волостныхъ земскихъ собраніяхъ; оно тѣмъ болѣе не вознаградитъ что, при нынѣшнемъ абсентеизмѣ образованныхъ людей въ нашей сельской жизни, въ этомъ краснорѣчіи стали бы преимущественно упражняться волостные писаря, содержатели литейныхъ заведеній и весь этотъ новѣйшій tiers état нашихъ волостей, мастерски изображенный въ сатирахъ Щедрина. Насколько эта новая политическая школа была бы назидательна для нашихъ крестьянъ, мы не знаемъ. Но вѣрно одно, что въ нынѣшнихъ волостныхъ старшинахъ и правленіяхъ и даже въ сельскихъ старостахъ, государственное управленіе, уѣздное, губернское и даже центральное, имѣетъ положительные органы своего дѣйствія и власти. Всѣми признаваемые пороки крестьянскихъ учрежденій легко поправимы, безъ нанесенія ущерба государственнымъ началамъ положеннымъ въ ихъ основаніе, и безъ потрясенія вашей исторической сельской общины, какъ административной единицы. Всему нынѣ господствующему губернскому и уѣздному порядку власти и управленія хотя и мало помогаютъ, однако и мало препятствуютъ, подлѣ него, въ сторонѣ стоящія, въ губернскихъ и уѣздныхъ городахъ, земскія собранія и управы; если же такія собранія и управы, подъ тѣмъ или другимъ наименованіемъ, но на тѣхъ же основаніяхъ, были бы устроены въ ясностяхъ, взамѣнъ нынѣшнихъ волостныхъ учрежденій, то надо опасаться что государственная власть лишилась бы въ волостяхъ, т.-е. на всемъ пространствѣ уѣзда, всякихъ органовъ, другими словами, она сама упразднилась бы на этомъ пространствѣ. Такое положеніе конечно немыслимо, и чтобы выйти изъ него, пришлось бы развѣ, рядомъ съ земскими волостными учрежденіями, опредѣлитъ казенныхъ агентовъ, чиновниковъ и служителей, которые бы исполняли нынѣшнія правительственныя обязанности волостныхъ правленій и можетъ-статься даже сельскихъ старость. Въ такомъ случаѣ было бы довершено, до послѣднихъ своихъ ступеней, то строеніе земскаго государства подлѣ казеннаго которое можетъ пригрезиться только больному воображенію, воскрешая самую мрачную катастрофу нашей государственной исторіи въ XVI столѣтіи. Иначе, однако, мы не понимаемъ какъ все это можно устроить, при нынѣшнихъ условіяхъ земской организаціи.
Изложенный нами первородный грѣхъ въ этой организаціи объясняетъ собою ихъ важнѣйшія неправильности въ ходѣ земскаго дѣла, столь замѣтныя съ нѣкоторыхъ поръ и не встрѣчающіяся въ учрежденіяхъ мѣстнаго самоуправленія другихъ странъ. Теперь мы надѣемся, не покажутся диковинными наши сужденія въ началѣ этой статьи. Мы сказали что въ жалобахъ то на излишній, то на недостаточный просторъ предоставленный земскимъ дѣятелямъ, болѣе недоразумѣній, чѣмъ положительнаго разногласія. Тѣ и другіе правы. Область предметовъ входящихъ и. могущихъ входить въ кругъ земской дѣятельности необъятна; трудно себѣ представить на какіе предметы оы не могла бы распространиться. Но дѣйствительной силы для этой дѣятельности очень не много, за исключеніемъ почти неограниченнаго права на установленіе налоговъ, которые однако могутъ совсѣмъ перестать поступать. Свобода дѣйствій земства, значительно и безъ всякой пользы., стѣснена закономъ и бюрократическою опекою, если на эти дѣйствія смотрѣть какъ на частныя, общественныя, общеполезныя и филантропическія предпріятія, но эта свобода слишкомъ неограничена, если на эти дѣйствія смотрѣть какъ на государственныя функціи, на проявленія правительственной власти. Земскія учрежденія, сдѣлавшись дѣйствительными органами власти, всегда бы сами собою въ законные предѣлы, и два нынѣшніе столь противоположные относительно нихъ тока желаній были бы примирены.
Та же главная причина дѣйствуетъ и въ практической несостоятельности земскаго хозяйства, о которой всего болѣе говорятъ. Едва ли это хозяйство можетъ вообще идти успѣшнѣе при существующемъ раздвоеніи мѣстной администраціи, когда двѣ ея стихіи, казенная и земская, поставлены такъ что онѣ обязаны одна съ другою конкуррировать, а никакъ не взаимно содѣйствовать, когда онѣ параллельны, а не солидарны между собою. Самою силою вещей распорядители казенныхъ дорогъ, казенныхъ больницъ, казенныхъ школъ должны стараться дѣлать лучше и иначе чѣмъ распорядители земскихъ дорогъ, земскихъ больницъ и земскихъ школъ; за это ихъ похвалитъ начальство; которое, въ свою очередь, стоя совершенно внѣ земства, не можетъ поступать иначе. Точно также земскіе распорядители не могутъ не стараться отличиться предъ казенными: въ чемъ же иначе будетъ превосходство дѣла земскаго предъ казенными? Не можетъ же каждый не усердствовать своему собственному предпріятію и нельзя требовать чтобы каждый помогалъ предпріятію чужому. За это соревнованіе двоякихъ дѣятелей одной и той же администраціи и платятся Плательщики государственныхъ податей и земскихъ сборовъ. При такой двойной администраціи для тѣхъ же самыхъ цѣлей можно ли удивляться дороговизнѣ земскихъ учрежденій?
Отсюда еще несравненно худшее зло: неизбѣжный при такой параллельности двухъ организацій антагонизмъ между ними, антагонизмъ, гнѣздящійся въ самомъ существѣ дѣла, пока оно не государственное, а только или казенное или земское. Возникающія отсюда неизбѣжныя столкновенія между двумя разнородными стихіями мѣстной администраціи обыкновенно ставятся у насъ въ упрекъ то земству, то короннымъ, чиновникамъ,-- это совершенно несправедливо. Этотъ антагонизмъ поборомъ только случайностями, какъ напримѣръ исключительными съ обѣихъ сторонъ качествами, дарованіями и усиліями, на которыя разчитывать всегда невозможно. Отчасти это разнорѣчіе въ интересахъ земской и казенной службы разрѣшается дипломатическими переговорами между обѣими сторонами, но такіе переговоры не входятъ въ служебныя обязанности и не всѣ къ нимъ расположены. У васъ часто слышатся жалобы на недостатокъ дѣльныхъ людей въ земской средѣ; но именно такимъ людямъ не могутъ нравиться нынѣшнія шаткія условія земской дѣятельности. Вмѣстѣ съ тѣмъ и кандидаты на бюрократическія должности бываютъ встревожены невозможностью добросовѣстнаго выполненія своихъ обязанностей при смутности отношеній государственнаго управленія къ земству. Всякій серіозно относящійся къ своему долгу человѣкъ, будь то земецъ или бюрократъ, желаетъ прежде всего точнаго, законнаго обозначенія своихъ правъ и обязанностей. Въ постоянныхъ у насъ жалобахъ на недостатокъ людей есть странное недоразумѣніе: чѣмъ ихъ менѣе, тѣмъ болѣе, казалось бы, нужно стараться привлекать ихъ къ дѣлу, ставя въ положеніе соотвѣтствующее понятіямъ серіознаго человѣка о своемъ долгѣ. Когда такого положенія недостаетъ, тогда всегда можетъ казаться что не достаетъ людей, которыхъ въ сущности никто не ищетъ.
Мысли нами высказанныя о земскихъ учрежденіяхъ и самоуправленіи не заключаютъ въ себѣ ничего новаго {См. между прочимъ сочиненія: R. Gneist, Versoaltung, Justus, Rechteweg, Berlin 1869; L. Stein, Die Verwaltungslehre (Die vollziehende Gewalt, 1869; и также Die Lehre van der Innern Verwaltung, 1866); его же, Handbuch der Verwallungdehre. Въ этихъ обширныхъ трудахъ двухъ знаменитѣйшихъ государственныхъ ученыхъ вашего времени, можно изучить всѣ нынѣшнія воззрѣнія науки на самоуправленіе и устройство мѣстнаго управленія въ Европѣ. Сверхъ того см. Teilkampf, Selbstverwaltung und Reform der Gemeinde und Kreisordungen in Preussen, Berlin, 1872. Мы въ особенности рекомендуемъ эту послѣднюю книжку для быстраго ознакомленія съ вопросами самоуправленія въ западной Европѣ. Мы воспользовались въ вашемъ трудѣ общимъ движеніемъ государственной науки, но конечно не могли ни у кого изъ иностранныхъ писателей почерпнуть прямыхъ указаній для вашей задача, такъ какъ учрежденій тождественныхъ съ вашими земскими, а потому и вопросовъ ими возбуждаемыхъ, нѣтъ нигдѣ въ Европѣ.} въ европейскомъ политическомъ мірѣ и наукѣ, хотя онѣ и мало еще слышны у насъ. Мы твердо увѣрены что указанная выше неправильность земской организаціи будетъ устранена, если только суждено развиваться у насъ мѣстному самоуправленію, но мы нисколько же думаемъ чтобы нужныя для этого законодательныя мѣры могли быть легки и быстры въ своемъ исполненіи. Для нихъ болѣе чѣмъ для всякихъ другихъ государственныхъ вопросовъ потребуется участіе самого земства въ правительственныхъ работахъ по этой части. Это участіе можетъ дать практическій матеріалъ для государственныхъ соображеній по предмету требующему, подлѣ общихъ взглядовъ, значительнаго запаса административнаго мѣстнаго опыта; сверхъ того привлеченіе земства къ этимъ работамъ можетъ наилучшимъ образомъ пробудить въ немъ самомъ сознаніе государственныхъ требованій возникающихъ изъ всего нынѣшняго положенія вещей, около него создавшагося, и примирить большинство земскихъ дѣятелей съ этими требованіями, которыя хотя и неминуемо возвысятъ ихъ государственное значеніе, но также и усилятъ отвѣтственность каждаго. Неизбѣжное развитіе личной отвѣтственности, нравственной и юридической, со всякимъ шагомъ въ развитіи политической свободы, еще далеко отъ пониманія массы общества едва зачинающаго свою политическую жизнь. Весьма желательно чтобы на встрѣчу правительству, которое никогда и должно ронять изъ своихъ рукъ иниціативу разрѣшенія государственныхъ задачъ, шло такое же ясное сознаніе ихъ необходимости со стороны общества. Всякое разрозненное движеніе государственныхъ успѣховъ въ правительственной сферѣ и въ обществѣ одинаково пагубно для государства, для него столько же вредно когда правительственныя начинанія забѣгаютъ впередъ потребностей сознанныхъ въ самомъ обществѣ, какъ и когда общественное сознаніе опережаетъ правительственное. Эта истина, если жакетъ быть въ ней малѣйшее сомнѣніе, всего лучше доказана у насъ счастливымъ исходомъ крестьянскаго вопроса, въ которомъ правительство энергически взяло въ свое распоряженіе удовлетвореніе давно сгорѣвшихъ стремленій лучшей и образованнѣйшей части русскаго общества.
Указывая, для сравненія съ нашимъ земскимъ устройствомъ, на главныя черты новѣйшаго мѣстнаго управленія въ Пруссіи, мы конечно не могли при этомъ имѣть нелѣпой мысли о копированіи чужестранныхъ учрежденій для улучшенія вашихъ. Всякая плодотворная реформа должна прежде всего знать свою собственную историческою почву а съ нею сообразовать свои созиданія. Въ видѣ примѣра укажемъ на одинъ не безынтересный въ настоящее время вопросъ. Неограниченное право земства на налогъ невозможно, какъ это признано во всемъ свѣтѣ; также точно приведеніе мѣстныхъ налоговъ съ общегосударственными въ одну систему есть необходимость. Но то же самое начало можетъ осуществиться у насъ совсѣмъ иначе чѣмъ въ западной Европѣ: вмѣсто земскихъ налоговъ добавочныхъ къ государственнымъ, у насъ, совсѣмъ напротивъ, государственный земскій сборъ съ душъ можетъ быть превращенъ въ добавочный налогъ къ поземельному земскому сбору. Для этого все-таки нужно единство государственнаго управленія: основы налога должны быть выработаны земскими органами совокупно съ казенными и быть подъ контролемъ одной власти. Такимъ образомъ мы могли бы, согласно нашимъ историческимъ условіямъ, также своеобразно объединить земскую финансовую систему съ общегосударственною, какъ это дѣлаетъ Англія. Но мы обязаны неусыпно изучать также законодательство передовыхъ народовъ Европы чтобы въ немъ узнавать то общее движеніе европейской государственной жизни въ сторонѣ отъ котораго мы оставаться не можемъ. Общій духъ этого движенія мы обязаны рано или поздно водворять и въ нашемъ государствѣ, которое не можетъ же не быть европейскимъ, хотя и обязано доискиваться своихъ собственныхъ путей къ общеевропейскимъ успѣхамъ.
Такъ напримѣръ упомянемъ здѣсь въ заключеніе объ одномъ свойствѣ изложеннаго выше прусскаго окружнаго управленія, которое знаменуетъ собою общій путъ современнаго государства и потому заслуживаетъ особеннаго съ нашей стороны уваженія: это правомѣрный характеръ входящихъ въ составъ этого управленія властей и ихъ функцій. Всѣ эти власти одна другую ограничиваютъ, одна въ другую вдвигаются, одна другую умѣряютъ, и всѣ онѣ поставлены подъ судебно административный контроль. Именно въ этой правомѣрности хода государственной машины, а никакъ не въ праздномъ парламентаризмѣ, навсегда осужденномъ трагическою исторіей Франціи, заключается вся задача новѣйшаго европейскаго государства. Такъ понимаютъ и всѣ лучшіе политическіе умы вашего времени и практическіе и теоретическіе. Англійская конституція потому только и непоколебима что она покоится на чувствѣ законности и права, проникающемъ собою всю націю и воспитанномъ вѣками исторіи; въ этомъ государственномъ воспитаніи народа мѣстное самоуправленіе составляло главный элементъ. Какъ бы ни были своеобразны историческія условія государственнаго быта Россіи и какъ ни должны быть самобытны свойственныя ей административныя учрежденія, но уклониться отъ этого всеобщаго движенія нашего времена къ водворенію правомѣрности въ государствѣ нельзя. Правильное устройство мѣстнаго самоуправленія есть первый къ этому шагъ.
Наша ближайшая задача, истекающая изъ всего нами сказаннаго, пока гораздо болѣе тѣсная, хотя и въ томъ же кругѣ понятій; вамъ предлежитъ создать административные органы государственной власти на почвѣ земской, гдѣ зародились до сихъ поръ только государственно-общественные организмы, отыскивающіе себѣ мѣста въ государствѣ и въ его управленія. Только на этомъ пути своего объединенія съ государственнымъ управленіемъ, земскія учрежденія могутъ быть освобождены отъ недоумѣній ихъ окружающихъ со всѣхъ сторонъ въ настоящее время. Въ этомъ же заключается и первое условіе водворенія правомѣрности въ мѣстной администраціи, которая нынѣ раздѣлена у насъ въ своихъ государственно-юридическихъ основахъ на двѣ одна другой противоположныя системы. Мы восхищаемся политическою самостоятельностью мѣстнаго самоуправленія въ Англіи, но въ ней никогда не было раздвоенія между административными органами короны и такими же органами общины или земства; тѣ и другіе такъ крѣпко сплочены въ одинъ организмъ государственнаго управленіи что невозможно ихъ различить, невозможно сказать гдѣ земство и гдѣ казна. {См. К. Gneist, Der Rechtsstaat, Berlin, 1872, p. 20 и слѣд.} Поэтому между прочимъ и не мыслимы въ этомъ образцовомъ государствѣ новѣйшей исторіи столкновенія общества съ государствомъ, а эти же самые столкновенія сдѣлались нормальными во Франціи, которая, несмотря на всѣ свои безчисленныя конституціи, поставила общество за дверьми государства; французское общество и врывается въ государство насильственными переворотами и такими же переворотами изъ него изгоняется. Потому-то Франція не можетъ постигнуть мѣстнаго самоуправленія, иначе какъ въ дикой формѣ Парижской коммуны 1871 года.
Въ нашемъ отечествѣ мы обладаемъ слишкомъ богатыми историческими задатками самоуправленія, чтобы можно было не уповать на самое здоровое развитіе его въ будущемъ; но его элементы еще очень первобытны и требуютъ значительной переработки при помощи строго обдуманной законодательной мысли. Посреди множества разнородныхъ мѣстныхъ учрежденій нынѣ у васъ дѣйствующихъ, и еще болѣе разнородныхъ предразсудковъ съ ними связанныхъ, реформа въ указанномъ выше направленіи будетъ очень затруднительна; этого скрывать не слѣдуетъ. Она потребуетъ многихъ лѣтъ настойчиваго труда и цѣлаго ряда послѣдовательныхъ законодательныхъ мѣръ. Но такая реформа совершенно возможна, если только правительство и общественное мнѣніе убѣдятся въ ея необходимости, а эта необходимость будетъ съ каждымъ днемъ возрастать. Надо полагать что сильный толчокъ къ сознанію этой необходимости будетъ данъ судьбою ожидающею крестьянскія учрежденія съ упраздненіемъ мировыхъ посредниковъ; эта мѣра неизбѣжно поставитъ рано или поздно на очередь государственные вопросы намѣченные въ настоящей статьѣ, и эти вопросы сдѣлаются самыми практическими, изъ отвлеченныхъ, какими они могутъ казаться нынѣ.. Чтобы въ этомъ убѣдиться укажемъ здѣсь только на одно самое простое соображеніе. Намъ неизвѣстно какимъ инстанціямъ суждено замѣнить обязанности мировыхъ посредниковъ и какими способами предполагается предотвратить разрывъ между крестьянскимъ самоуправленіемъ, то-есть всею сельскою администраціей, и губернскою, то-есть всѣмъ государственнымъ управленіемъ. Но одно при этомъ для насъ ясно, что подчиненіе крестьянскихъ учрежденій земскимъ, самое естественное съ государственной точки зрѣнія самое необходимое для упроченія нашего мѣстнаго самоуправленія, совершенно невозможно пока земскія учрежденія не суть органы государственной власти; не бывъ сами таковыми, не обладая никакими прерогативами и не неся никакой отвѣтственности государственной власти, они не могутъ пользоваться ни малѣйшимъ правомъ правительственнаго надзора и контроля, ни малѣйшимъ атомомъ власти надъ дѣйствительными ея органами, и надъ органами къ тому же самыми существенными въ народной жизни. Каковы бы ни были недостатки крестьянскаго самоуправленія, но его учрежденія обладаютъ всѣми безъ изъятія принадлежностями государственной власти, и странно было бы чтобы надъ ними были поставлены, въ іерархическомъ порядкѣ, учрежденія которыя этихъ принадлежностей совсѣмъ не имѣютъ. Простое подчиненіе крестьянскихъ учрежденій единоличнымъ бюрократическимъ властямъ, какъ оно ни просто, также невозможно, потому что оно противорѣчитъ началамъ самоуправленія, положеннымъ въ ихъ основаніе; сверхъ того, должностныя лица которымъ могли бы быть подчинены крестьянскія учрежденія въ уѣздномъ управленіи имѣютъ чисто полицейское назначеніе, а эти учрежденія обнимаютъ собою всѣ безъ изъятія отрасли мѣстной администраціи. Между тѣмъ, если никакое самоуправленіе не можетъ обойтись безъ законнаго контроля и надзора, то крестьянское, конечно, менѣе всякаго другаго.
На этомъ недоумѣніи мы пока и остановимся, смѣя думать что въ виду его, размышленія внушенныя намъ земскими учрежденіями, не совсѣмъ покажутся праздными.